Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Die teuren Kanäle

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muß verteidigt, aber auf neue Grundlagen gestellt werden

Zeichnung: Andreas Mücke

Von Holger Becker

Nie wären sie so wertvoll wie heute – die öffentlich-rechtlichen Fernseh- und Rundfunksender in Deutschland. Ja, wenn… Aber darauf kommen wir noch.

Teuer immerhin sind sie, die wir hier der Kürze wegen die „Öffis“ nennen wollen. Denn mehr als 8 Milliarden Euro sammeln sie aktuell pro Jahr bei den privaten Haushalten, Unternehmen und anderen Institutionen mittels der Rundfunkbeiträge ein. Ob das mehr oder weniger ist als die in den Produktpreisen enthaltenen und von allen Konsumenten aufzubringenden Werbekostenanteile, die in den Betrieb der meisten privat betriebenen Sender und die Gewinne von deren Eignern fließen, wissen wir nicht. Es redet ja keiner darüber. Auch die Öffis nicht, obwohl sie das vielleicht mal tun sollten angesichts der fortwährenden und sich steigernden Anstrengungen privater Medienkonzerne, die abgabenfinanzierten Anstalten abzuschaffen.

Dennoch müssen sich die Öffis der Diskussion um die Finanzen stellen, die jetzt erneut entbrannt ist nach der Weigerung aus Sachsen-Anhalt, dem neuen Rundfunkstaatsvertrag und damit einer beträchtlichen Steigerung des Beitragsvolumens zuzustimmen. Ganz unabhängig von den Motiven, die die Akteure in Magdeburg antreiben mögen, geht es ja ums Geld der Bürger. Und ums System.

Systemfrage schlecht beantwortet
Die Systemfrage hat eine schlechte Antwort gefunden, als 2013 statt der vorherigen „Rundfunkgebühr“ der „Rundfunkbeitrag“ eingeführt wurde. Zu Gebührenzeiten mußte nicht zahlen, wer die Angebote der Sender von ARD und ZDF nicht nutzte, weil er kein Fernsehgerät bzw. Radio besaß bzw. dieses behauptete. Für die Öffis hatte das einen großen Nachteil: Es war recht einfach, sich der Gebührenzahlung zu entziehen. Schwarz hören oder sehen, kam gar nicht teuer zu stehen, wenn einer nur ein bißchen Geschick bewies. Und wer nun wirklich fernseh- und rundfunkabstinent lebte, konnte die GEZ-Häscher sogar zur Tür hereinlassen, ohne eine anschließende Rechnung fürchten zu müssen.

Seit 2013 aber gibt es kaum noch ein Entrinnen. Für den Bürger knüpft sich die Beitragspflicht nun an die „Wohnung“, wobei der im zuständigen Rundfunkstaatsvertrag installierte Wohnungsgbegriff jeden mit Wänden eingeschlossenen Raum einbezieht, der einen eigenen Eingang hat (was ja zu allerhand Überspitztheiten zum Beispiel gegenüber Datschenbesitzern führte). Im Zeitraum von 2013 bis 2016 machte sich das neue Modell stante pede mit Mehreinnahmen von 1,5 Milliarden Euro in den Kassen der Öffis bemerkbar.

Unter den Gesichtspunkten von Recht und Gerechtigkeit allerdings stieß es auf massive und berechtigte Kritik. Mit seiner Gleichmacherei der Wohnungsinhaber nämlich stellt es sich zum einen als ein System dar, das sehr Ungleiches über denselben Leisten schlägt. Denn ein Milliardär, der ein Schloß bewohnt und eine Reihe von Bediensteten in seinem Haushalt hat, bezahlt genausoviel, wie eine Rentnerin in einer Einzimmerwohnung – ganz unabhängig von der Anzahl der im „Haushalt“ vorhandenen empfangsbereiten Geräte.

Mogelpackung „Beitrag“
Zum anderen handelt es sich rechtlich bei dem jetzt erhobenen „Beitrag“ ziemlich eindeutig um eine Mogelpackung. „Beiträge“ im abgabenrechtlichen Sinne werden ja üblicherweise von der öffentlichen Hand einmalig erhoben, um Bürger für einen gewährten konkreten einmaligen Sondervorteil zur Kasse zu bitten. Das ist an einigen Stellen umstritten genug, wenn man zum Beispiel an Straßenausbaubeiträge denkt. Aber es hat zumindest seine innere Logik, wenn irgendwo von einem Sondervorteil tatsächlich die Rede sein kann – wie zum Beispiel bei Beiträgen für die Erschließung von Grundstücken, die mit dieser Erschließung erst bebauungsfähig werden und so einen höheren Wert erhalten. Beim „Beitrag” für die Öffis ist das nicht so. Und er wird keineswegs einmalig erhoben, sondern jeden Monat.

Schon 2013 hatte die Juristin Anna Terschü-ren – sie arbeitete damals in der Verwaltung des Norddeutschen Rundfunks (NDR) – in ihrer an der Technischen Universität Ilmenau eingereichten Dissertation nachgewiesen: Hier handelt es sich nicht um einen „Beitrag“, sondern um eine Zwecksteuer. Denn ein „individuell zurechenbarer Sondervorteil“ liegt eben nicht vor. Finanziert werde ein Gut mit Nutzen für die Allgemeinheit. Terschüren schlußfolgerte daraus die Verfassungswidrigkeit der per Rundfunkstaatsvertrag mit Zustimmung aller 16 Bundesländer gewandelten Abgabe. Für eine Zwecksteuer nämlich – wie zum Beispiel auch die KfZ-Steuer eine ist – besitzen die Bundesländer gar keine Kompetenz der Gesetzgebung.

Diese Sicht teilten namhafte Juristen und auch der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages, der in einer Ausarbeitung unter dem Aktenzeichen WD10-3000-054/13 am 7. August 2013 konstatierte: „Die Argumentation von Anna Terschüren ist sowohl zur Frage der Grundrechtskonformität als auch zur finanzverfassungsrechtlichen Einordnung des neuen Rundfunkbeitrags logisch konsequent und gut belegt und kann als ‘tragfähig’ angesehen werden.“

Karlsruher Merkwürdigkeiten
Hinzu kamen weitere verfassungsrechtliche Argumente gegen das neue Modell. So machte der VDGN schon in seiner ersten von zwei Verfassungsbeschwerden am 12. Juni 2012 geltend, das System des Rundfunkbeitrags verstoße gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Denn nachdem nun die Sender mit ihren Institutionen für den Einzug der Beiträge sämtliche Daten über die Angehörigen eines Haushalts von den örtlichen Meldestellen abfragen konnten, entstand de facto ein zentrales Melderegister.

Die einzige Möglichkeit, gegen den für das neue Öffi-Finanzierungsmodell zuständigen Rundfunkstaatsvertrag direkt vorzugehen, waren Beschwerden beim Bundesverfassungsgericht. Davon gab es eine ganze Reihe. Doch die Karlsruher Richter schmetterten eine jede ab. Dabei wehte allerdings ein Hauch von Bananenrepublik durchs Land. Denn von Anfang an beteiligt an der über mehrere Jahre sich hinziehenden Ablehnungsserie war der damalige Vorsitzende des Ersten Senats und Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts Ferdinand Kirchhof. Ausgerechnet dessen Bruder Paul Kirchhof, früher selbst Träger der scharlachroten Karlsruher Robe, hatte den Öffis in einem Gutachten 2010 das Modell des „Rundfunkbeitrags“ als verfassungsrechtlich unbedenklich empfohlen. Der VDGN machte auf das Brüder-Problem schon im Mai 2013 öffentlich aufmerksam. Als dann fünf Jahre später die Einreicher weiterer Beschwerden den Ausschluß Ferdinand Kirchhofs aus dem Verfahren forderten und zudem Befangenheitsanträge stellten, wiesen Kirchhofs richterliche Kollegen beide Ansinnen zurück. Bruder Paul sei ja nicht am Verfahren beteiligt, und allein dessen Verwandtschaft mit Bruder Ferdinand begründe nicht die Besorgnis der Befangenheit. Guter Stil wäre es gewesen, hätte Ferdinand Kirchhof sich von allein zurückgezogen. Er tat es nicht. Und für die Akzeptanz des Rundfunkbeitrags war das nicht gerade förderlich.

Ebensowenig wie die immer wieder auftauchenden Meldungen über die üppigen Gehälter des Führungspersonals in den Sendern. Beim Intendanten des Westdeutschen Rundfunks (WDR) Thomas Buhrow etwa ist von ca. 360.000 Euro jährlich die Rede. Viele fragen, wie das zu rechtfertigen ist, da ja Leute wie Buhrow keinerlei unternehmerisches Risiko tragen. Ebenso in der Diskussion sind Rentenzahlungen für die ehemaligen Angestellten, die besonders in den Sendern der West-Bundesländer recht großzügig ausfallen und insgesamt mit rund 500 Millionen Euro jährlich zu Buche schlagen.

Wirklich begraben aber liegt der Hund unter einem anderen Baum: In der Bundesrepublik Deutschland gilt die Rundfunkhoheit der Länder – auch bei der Finanzierung der Öffis, bei denen es sich überwiegend um sogenannte Mehrländeranstalten handelt. Um ihre Hoheit gemeinsam wahrzunehmen, schließen die Länder Rundfunkstaatsverträge, die ihre Gültigkeit erst erlangen, wenn alle 16 Landesparlamente zustimmen. Dafür aber gibt es keinen Zwang zum Automatismus. Nach den Spielregeln der parlamentarischen Demokratie darf ein Landtag eben auch Nein sagen oder auf eine Abstimmung verzichten. Ein Bundesland kann deshalb alles blockieren. Das ist jetzt passiert.

Den systemischen Widerspruch, der hier angelegt ist, kann nur auflösen, wer anerkennt, daß der sogenannte Rundfunkbeitrag tatsächlich eine Steuer ist und auch gar nichts anderes sein kann, weil die Abgabe nicht an eine Gegenleistung gebunden ist. Aus dem Dilemma gibt es dann theoretisch zwei Wege.

Der eine besteht darin, das Grundgesetz zu ändern und dem Bund Rundfunkhoheit zuzugestehen, damit der dann sauber die Zwecksteuer erheben kann. Was wohl schon deshalb nicht stattfinden wird, weil die Bundesländer dieser Kompetenzverlagerung im Bundesrat mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen zustimmen müßten.

Steuerfinanzierung nötig
Für den zweiten Weg plädierte Anna Terschüren in ihrer Arbeit. Er sieht in groben Zügen so aus: Die spezielle Rundfunkabgabe wird abgeschafft. Die Finanzierung der Öffis, die ihre Leistungen für die Allgemeinheit erbringen, erfolgt aus dem allgemeinen Steueraufkommen – und zwar über die Haushalte der Bundesländer. Dazu wird der Finanzbedarf der Sender ermittelt und dann nach Einwohnerzahl auf die Bundesländer aufgeschlüsselt. Der Bund sorgt durch höhere Zuwendungen aus der Einkommens-, Umsatz- und Körperschaftssteuer für den Ausgleich in den Landeshaushalten, in welche die Ausgaben für die Öffis als feste und unverhandelbare Größen eingestellt werden.

Die Rundfunkfinanzierung aus Steuern würde einiges an Kollateralnutzen bringen. Auf einen Schlag überflüssig wäre der aufwendige Verwaltungsapparat, den die Öffis sich halten, um die „Rundfunkbeiträge“ einzutreiben. Allein im Jahr 2018 wickelte dieser „Beitragsservice“ 3,5 Millionen Mahnverfahren und Vollstreckungen ab. Das verschlang mehr als 173 Millionen Euro und damit 2,17 Prozent der gesamten Beitragseinnahmen. Und aufgelöst würden manche Widersinnigkeiten wie die verlangten Mehrfachzahlungen des „Rundfunkbeitrags“, wenn Menschen Gründe haben, mehr als eine Wohnung zu unterhalten, oder ein Wochenendhäuschen besitzen. Denn unter den gegebenen physikalischen Bedingungen kann ja niemand an mehreren Orten gleichzeitig fernsehen oder dem Radio lauschen.

Die Debatte um eine Reform der Öffi-Fanzierung, also um einen Wandel zum Besseren, kann allerdings kaum geführt werden, ohne auch auf die Programminhalte der Sender zu schauen. Und da liegt – ungeachtet des Bestehens der meisten Senderoberhäupter auf der Großartigkeit ihres Tuns – ja wohl doch einiges im Argen. Nicht umsonst wandern so viele Menschen, unzufrieden auch mit anderen Medienangeboten wie Zeitungen und privaten Sendern, ins Internet ab, wenn sie Information, kulturelle Bereicherung und Unterhaltung suchen. Unter den dort vorhandenen „alternativen“ Medien gibt es allerhand Solides und Vernünftiges, aber auch jede Menge Unseriöses, Schwachsinniges, Inakzeptables. Aber statt über letzteres zu wehklagen und die Nasen zu rümpfen oder gar begründete Kritiken an den Sendern als Produkte von „Verschwörungstheoretikern“ zu denunzieren, sollten sich die Öffi-Verantwortlichen besser über eigene Unzulänglichkeiten nachdenken.

„Politikferne“ – ach wirklich?
Gründe für die Ablehnung von Angeboten der Öffi-Medien in durchaus nicht kleinen Kreisen der Bevölkerung dürften nicht zuletzt in folgendem liegen:

• Zunehmende Verflachung der Programmangebote: Seitdem in den 1980er Jahren private Rundfunk- und Fernsehsender zugelassen wurden und dann auch noch 1989/90 in Deutschland die Konkurrenz der politischen Systeme verschwand (die ja auch eine Medienkonkurrenz war), versuchen sich die BRD-Öffis zunehmend darin, ihr Publikum auf eine Weise anzuziehen, die ihnen die privaten Anstalten vorexerzieren. Sie setzen sich selbst unter den Druck der Quoten, also der erzielten Marktanteile, obwohl sie ja Einnahmen haben, die davon überhaupt nicht abhängen. Die Folgen sind vielfältig, zeigen sich u. a. darin, daß anspruchsvollere Inhalte in die Nachtzeiten oder Nischenprogramme abgeschoben werden. Bei einer Abkehr vom Quotendruck könnte zum Beispiel mühelos auf Boulevard-Magazine oder überteuerte Übertragungen von Sportveranstaltungen verzichtet werden. Der Finanzbedarf für die Programme würde sinken. Zugleich könnten sich die Öffis auf die Grundversorgung in den Bereichen Information unter den Maßgaben möglichst starker Faktentreue, Unabhängigkeit und Objektivität konzentrieren.

• Zu große Nähe zur Politik-Kaste: Entgegen den Beteuerungen sind die Öffis weder staats- noch politikfern. In den Rundfunk- und Fernsehräten, die über die Besetzung der wichtigsten Stellen und damit über die politische Ausrichtung der Sender und Programme bestimmen, sitzen fast nur Vertreter des Staates, von Parteien, von Verbänden, Kirchen und anderen Organisationen. Das sind Leute, die in weiterem Sinne zur „politischen Klasse“ gehören. Das eigentliche Fernsehpublikum kommt in solchen Räten nicht vor.

Daß diese Gremien nur in ihrem eigenen Kosmos kreisen, zeigt sich schlaglichtartig an der geplanten Berufung von Christine Strobl zur Programmdirektorin der ARD. Strobl, CDU-Mitglied, ist die Tochter von Wolfgang Schäuble, derzeit Präsident des Bundestages, früher u. a. Bundesinnenminister, CDU-Vorsitzender und -Fraktionschef, sowie die Ehefrau des Innenministers von Baden-Württemberg, Thomas Strobl, der zugleich als CDU-Vorsitzender in seinem Bundesland fungiert. Zuvor war sie für den neu zu besetzenden Intendantenposten des Bayerischen Rundfunks (BR) im Gespräch. Den hatte bis Ende Januar 2021 Ulrich Wilhelm inne, der zuvor als Regierungssprecher gearbeitet hat, erst für die Bayerische Staatsregierung, dann für Kanzlerin Angela Merkel.

Folge mangelnder Politikferne ist – trotz einzelner herausragender Leistungen in den Redaktionen – die zunehmende Verengung des „Meinungskorridors“. Das Koordinatensystem auch bei der Auswahl von Nachrichten oder der Erklärung von Zusammenhängen orientiert sich immer mehr an dem, was im politischen Mainstream erwünscht ist.

Als Gegenmittel zur Verfilzung von Öffis und Politik-Kaste rät der Medienforscher Michael Meyen von der Münchner Ludwig-Maximilians-Universität dazu, die Aufsichtsgremien ausschließlich mit Normalbürgern zu besetzen – entweder per Wahl oder per Auslosung. „Viel schlechter als im Moment kann das nicht werden. Und der Rundfunk würde plötzlich tat-sächlich wieder denen gehören, die dafür bezahlen müssen“, sagte er jüngst in einem Interview für das Internetportal „Nachdenkseiten“, das Albrecht Müller, ehemaliger Planungschef von Bundeskanzler Willy Brandt, betreibt. Und wer es so radikal nicht mag, könnte wenigstens dem Gedanken zustimmen: In den Aufsichtsgremien muß der Zustand durchbrochen werden, die führenden Stellen in den Sendern fast ausschließlich mit Nomenklatura-Kadern aus dem Westen zu besetzen. Zur Zeit stammt von allen Intendanten der elf Rundfunkanstalten nur MDR-Chefin Carola Wille aus dem Osten.

• Die Angst der Sender vor dem Publikum. Die Öffis trauen ihren Zuschauern und Zuhörern nicht. Die Folge ist: Das Publikum kommt auf den Sendern kaum zu Wort. Das betrifft nicht nur die Talkshows mit dem ewig gleichen, vorrangig aus der Politik und fast immer aus den West-Bundesländern rekrutierten Personal von Altmaier bis Lauterbach. Michael Meyen machte darauf aufmerksam, daß jene Sendungen überwiegend verschwunden sind, die eine offene Diskussion unter Beteiligung des Publikums boten. Dazu gehörten das Radio-Format „Hallo Ü-Wagen“ beim WDR oder die einst sehr beliebten TV-Sendungen „Vor Ort“ vom Rundfunk Berlin-Brandenburg (rbb).

In schwierigen Zeiten wie diesen wären öffentlich-rechtliche Sender ein besonderer Segen, deren Journalismus wir bedenkenlos trauen können, weil er erkennbar unabhängig-kritisch ist und nicht politischen Einflüssen aus dem In- oder Ausland folgt, der nicht wirtschaftliche Interessen bedient und sich kulturell nicht am Niederen, sondern am Höheren orientiert. Sender, die bei alledem auch gute Unterhaltung bieten und die unter der Kontrolle ihres Publikums stehen. Noch besser wäre es, das System der Öffis unter den genannten Bedingungen – und ohne finanzielle Mehrbelastungen für die Steuerzahler auf die Presse und digitale Medien auszuweiten angesichts abnehmender Vielfalt bei den Zeitungen und bereits vorhandener lokaler und regionaler Monopole.

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