Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Das Kommunalabgabenrecht in der Krise

Politik reagiert mit Notlösungen auf gesellschaftlichen Wandel

Starßenabuarbeiten in einer KLeinstadt
Foto: Rainer Große

Das Kommunalabgabenrecht steckt in der Krise, weil es auf die fiskalischen Interessen von Ländern und kommunalen Aufgabenträgern ausgerichtet ist, ohne auf die Lebensrealität der Beitragspflichtigen und den fortschreitenden gesellschaftlichen Wandel Rücksicht zu nehmen. Es wird daher zunehmend als ungerecht empfunden.

Die Politik nimmt die Veränderungen nicht wahr oder versucht politische Lösungen zu verhindern. Das zeigt sich bei dem Umgang mit den zeitlichen Obergrenzen bei der Erhebung von Beiträgen, der vom Vorteil des einzelnen losgelösten Anwendung wiederkehrender Beiträge genauso wie bei der Nichtbegründung des individuellen Sondervorteils bei der Erhebung von Einmalbeträgen für die Erneuerung einer Straße.

Es wird für den einzelnen immer schwerer, für sich einen individuellen wirtschaftlichen Sondervorteil zu erkennen, für den er nach der Erneuerung seiner Straße Beiträge in fünfstelliger Höhe bezahlen soll.

Der Bürger versteht das Gesetz und die Rechtsprechung nicht mehr. Begriffe wie „sollen“, „können“, „müssen“ – klare deutsche Wörter – bedürfen inzwischen juristischer Deutung.

Viele verlieren dadurch das Vertrauen in den Rechtsstaat. Ob, in welcher Höhe und in welchem Verhältnis zu anderen Nutzern der Straße Beiträge erhoben werden, erscheint oft willkürlich und hängt davon ab, in welchem Bundesland und in welcher Gemeinde das veranlagte Grundstück liegt. Während für ein Grundstück in Brandenburg an der Landesgrenze zu Berlin Beiträge erhoben werden, bleibt das in Berlin liegende Nachbargrundstück beitragsfrei.

Die Landesgesetzgeber versuchen, dem Druck der Beitragspflichtigen mit Notlösungen zu begegnen, die die Gemeinden mit ihren Satzungen hilflos, weil überfordert, erscheinen lassen, die Justiz zu verschiedenen, unterschiedlichen Auslegungen treibt und in der Summe jegliche Akzeptanz bei den Beitragspflichtigen beseitigt. Alle Versuche, bis hin zu den wiederkehrenden Beiträgen, sind untaugliche Bemühungen das Straßenausbaurecht den heutigen Erfordernissen anzupassen. Die Belastungsgleichheit als allgemeiner Grundsatz von Verfassungsrang kann nicht durch das geschichtlich überholte Argument des besonderen Vorteils des Grundstückeigentümers außer Kraft gesetzt werden, ohne dafür im Einzelfall den Nachweis zu führen. Der Beitragsbegriff wird so ausgehöhlt, daß sich der Vorteilsbegriff nur noch als abstrakte Größe darstellt. Der Sondervorteil der Beitragspflichtigen untereinander und gegenüber der Allgemeinheit wegen der gegebenen Möglichkeit der qualifizierteren Inanspruchnahme einer Straße nach deren Erneuerung ist nur unbestimmt abgegrenzt.

Trotz veränderter gesellschaftlicher Bedingungen wird zwischen den Nutzern einer Straße keine konkrete Zurechnung des Vorteils vorgenommen, obwohl der Grundsatz der abgabenrechtlichen Belastungsgleichheit als Voraussetzung für die Erhebung von Beiträgen dies gebietet. Die gesamtgesellschaftliche Entwicklung hat aber zwischen-zeitlich zu einer anderen Weichenstellung geführt. Der individuelle Vorteil verflüchtigt sich zunehmend, ist immer weniger greifbar. Die mobile Gesellschaft erfährt zur Zeit einen stürmischen Wandel. Werte und Lebensplanungen verändern sich, intelligente Produkte und Dienstleistungen schaffen neue Möglichkeiten – nicht zuletzt als Folge zunehmender Digitalisierung. Daß die Verkehrsinfrastruktur dafür ertüchtigt werden muß, ist herrschende Erkenntnis. Doch im Gerangel um Kompetenzen und knappe Mittel tritt die Politik auf der Stelle. Dabei ist ein neues Denken für den Erhalt der Mobilität gefragt, allerdings mit deutlich veränderten Akzenten. In Zukunft wird man über Mobilität anders denken müssen, wenn sie erhalten und weiterentwickelt werden soll. Es geht um Vernetzung unterschiedlicher Systeme, damit jeder die Freiheit der Entscheidung hat, welches Verkehrsmittel er nutzt.

Neues Mobilitätsverhalten
Der Reurbanisierungsprozeß verändert mit großen Schritten das Mobilitätsverhalten in Ballungszentren. An die Stelle des eigenen Autos tritt in Städten ein Umweltverbund von Fußgänger, Radfahrer und Öffentlichem Personennahverkehr (ÖPNV), ergänzt durch neue Angebote wie Car-Sharing, Mitfahrportale und zukünftig möglicherweise das autonome Fahren. Ein Weiter-So in diesen Gebieten bedeutet deshalb, daß Grundstückseigentümer in städtischen Ballungsräumen für den vermeintlichen Vorteil  eines Straßenausbaus bezahlen, wenn dadurch Verkehrsströme wachsen und die Belästigung durch Lärm und Abgase steigen, Städte gleichzeitig Umweltzonen einrichten und Fahrverbote aussprechen oder ganze Gebiete für den Verkehr gesperrt werden, während sich das Mobilitätsverhalten der Menschen verändert.

Zu Beginn der neuen Mobilität genoß der Besitzer eines eigenen PKW den Vorteil  von seinem Grundstück aus an dieser Mobilität teilzuhaben. Nur wenige besaßen ein eigenes Auto, zumeist waren das die Grundstückseigentümer. Insofern war der Vorteil individuell, der Besitz eines privaten PKW und eines Grundstücks ein Privileg. Im Gegensatz dazu weist das Kraftfahrtbundesamt zum 1. Januar 2017, 684 Kraftfahrzeuge je 1.000 Einwohner aus. Dies zeigt deutlich, daß der Besitz eines KFZ heute nicht mehr als Privileg, sondern als Standard angesehen werden muß, die Mobilität mit dem eigenen Auto ist allgemein. Diese Entwicklung wird durch die Notwendigkeit der Mobilität getrieben. Die Flexibilisierung der Arbeit erfordert heute, dieser hinterher zu reisen.

Die Notwendigkeit der Mobilität findet auch in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts ihre Würdigung: Das stellte fest, ein Hartz-IV-Empfänger hat das Recht, einen PKW mit einem Wert von bis zu 7.500 Euro zu besitzen. Der Vorteil der qualifizierten Inanspruchnahme der Straßen mit einem eigenen PKW ist deshalb nicht mehr das Privileg einiger weniger, sondern allgemein.

Während in den Ballungsräumen Mieten und Grundstückspreise stetig steigen oder explodieren, stagnieren oder fallen Grund-stückspreise im ländlichen Raum oft, je weiter man sich von den Ballungsräumen entfernt. Bodenrichtwerte von 5 Euro pro Quadratmeter sind keine Seltenheit. Beitragsforderungen für den Straßenausbau übersteigen da schnell und regelmäßig den Verkehrswert der angeblich individuell wirtschaftlich bevorteilten Grundstücke. Es wird immer offensichtlicher, welche erheblichen Probleme bei der Finanzierung der öffentlichen Daseinsvorsorge im ländlichen Raum bestehen.

Die schrumpfende Bevölkerung kann hier vielfach die gestiegenen technischen Anforderungen an die Straße nicht finanzieren. Die gesellschaftlichen Veränderungen haben eine neue Qualität erreicht und verlangen nach anderen Finanzierungsmodellen, nach einem neuen Abgabenrecht. Gerade in Gemeinden wird der gesellschaftliche Wandel für jeden Grundstückseigentümer erfahrbar. Eine Veränderung der nächsten Umgebung empfinden hier viele Menschen als tiefen Eingriff in ihre persönlichen Lebensverhältnisse. So hat die Massenmotorisierung die unmittelbare Nähe von Wohnort, Arbeitsplatz und Einkaufsmöglichkeiten auf breiter Front in Frage gestellt. Zwar haben gerade die letzten Jahrzehnte eine nachholende Modernisierung gebracht, diese lehnte sich aber oft an universale Standards und Systeme an, ohne die spezifischen Gegebenheiten zu berücksichtigen.

Infrastruktur gerecht finanzieren
Gleichzeitig haben sich die technischen Anforderungen an die Straßen verändert. Bewältigten in den 60er Jahren noch LKW mit 12,5 Tonnen den gewerblichen Lieferverkehr, sind es heute LKW mit 30 bis 40 Tonnen, die Ausweitung der Straßenzulassung für Gigaliner mit 60 und mehr Tonnen wird angestrebt. Für die Straßen bedeutet das zukünftig einen höheren und kostentreibenden Ausbaustandard und Verschleiß.    

Die Tatsache, daß eine LKW-Fahrt in besonderem Maße zum Verschleiß einer Straße führt, bleibt bei der Bestimmung des Vorteils, der dem einzelnen Grundstückseigentümer zugewiesen wird, unbeachtet. Dabei steigt die Wirkung, die eine Kraft entfaltet, nicht linear mit ihrer Größe, sondern erheblich stärker an. Das wissen Straßenbauingenieure.

Sie rechnen seit Jahrzehnten mit dem sogenannten Vierte-Potenz-Gesetz. Das besagt, daß der Verschleiß einer Straße durch ein Fahrzeug mit der vierten Potenz seines Gewichts steigt, jeweils bezogen auf eine Achse.

Ein Rechenbeispiel: Ein gewöhnlicher Pkw eines Anliegers mit einer Tonne Gewicht drückt mit 500 Kilo pro Achse auf die Straße. Bei einem vierachsigen 30-Tonner lasten pro Achse 7,5 Tonnen auf der Straße, das ist das 15-fache. Das Vierte-Potenz-Gesetz sagt nun: Die Belastung für die Straße und damit der angerichtete Schaden ist pro Achse nicht 15-mal so groß wie beim Pkw, sondern der Faktor beträgt 15, also 15x15x15x15, das ist 50.625.

Da der Beispiel-Lkw außerdem doppelt so viele Achsen hat wie der Pkw, schädigt er die Straße sogar mehr als 100.000-mal so stark. Der veranlagte Grundstückseigentümer nutzt    die Straße mit seinem PKW durchschnittlich zweimal am Tag. Er müßte also 137 Jahre lang die Straße jeden Tag zweimal nutzen um den Verschleiß einer LKW-Fahrt zu verursachen.

Es wird deutlich, die Erhaltung einer funktionierenden kommunalen Infrastruktur kann nicht durch eine Gruppe einzelner, pauschal, auf der Grundlage eines veralteten, den Gleichheitsgrundsatz in seinen Grundzügen verletzenden Vorteilsbegriffes, finanziert werden. Damit die Kommunen wieder handlungsfähig werden, müssen Bund und Länder die kommunale Finanzkraft stärken. Nur finanziell ausreichend ausgestattete Kommunen sind in der Lage, einer Privatisierung zentraler öffentlicher Aufgaben zu widerstehen und ihre Verantwortung für die öffentliche Daseinsvorsorge wahrzunehmen.    

Fred Fischer

 

 

 

 

 

 

zurück