Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Reflexe und Gesetze

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes hat auch für Sachsen-Anhalt Bedeutung

Es ist wie ein Reflex. Kaum hatte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2013 zu einem Fall in Bayern festgestellt, daß Anliegerbeiträge nicht zeitlich unbegrenzt nach Eintritt der sogenannten Vorteilslage erhoben werden dürfen, da erklärten verantwortliche Politiker in Sachsen-Anhalt ebenso wie in Brandenburg, daß dieser Beschluß aber auch gar nichts mit der Altanschließerproblematik in den neuen Bundesländern zu tun habe. Allein Bayern sei im speziellen Fall betroffen.

Doch die Wirklichkeit sah anders aus. Brandenburg reagierte schließlich mit der Novellierung seines Kommunalabgabengesetzes (KAG) und setzte eine Höchstverjährungsfrist von 15 Jahren mit einer Hemmung des Fristablaufs bis zum 3. Oktober 2000 fest. Eine Zeitspanne von 25 Jahren also, die wohl so auch nicht im Sinne des höchsten deutschen Gerichtes war. Sachsen-Anhalt ließ sich über ein Jahr Zeit und baute dann eine vergleichsweise geringe Höchstverjährung von 10 Jahren in sein KAG ein, allerdings mit der Übergangsregelung, wonach die Gemeinden und Verbände noch bis Ende 2015 nach altem Recht Beiträge erheben konnten. Gerade diese Sonderregelung für Altfälle, die vor allem auch auf die rund 85.000 betroffenen Altanschließer im Land abzielte, sorgte in Sachsen-Anhalt für heftige verfassungsrechtliche Diskussionen und steht nach dem aktuellen Beschluß des Bundesverfassungsgerichtes vom November 2015 nun noch einmal verschärft im Fokus kritischer Betrachtung.

Reaktion erwartungsgemäß
Im November 2015 kippten die Karlsruher Richter die im Nachbarland Brandenburg praktizierte Regelung für Altanschließer am Beispiel zweier Klägerinnen aus Cottbus wegen Verletzung des Vertrauensschutzes und des Rückwirkungsverbotes. Nach einer kurzen Schockstarre reagierte auch diesmal das sachsen-anhaltinische Innenministerium erwartungsgemäß. Staatssekretär Ulf Gundlach erklärte, diese Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes sei nicht auf Sachsen-Anhalt übertragbar, weil es hier andere rechtliche Regelungen als in Brandenburg gebe. Währenddessen verschickten die Zweckverbände noch zur Weihnachtszeit hastig die letzten Bescheide, um möglichst auch noch den letzten Altanschließer zu schröpfen. Aufgefordert und angetrieben wurden die oft gar nicht so willigen Zweckverbände immer wieder von ihrer Landesregierung.

Gutachten zu Urteilsfolgen
Doch so einfach läßt sich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes auch im Land der Frühaufsteher nicht vom Tisch wischen. Das hat wohl der innenpolitische Sprecher der SPD-Landtagsfraktion, Rüdiger Erben, eingesehen. Kurz nach der Verlautbarung aus dem Innenministerium bat er deshalb laut Zeitungsberichten den Gesetzgebungs- und Beratungsdienst des Landtages um ein Gutachten zu den Auswirkungen auf Sachsen-Anhalt und machte damit auch den Altanschließern wieder Hoffnung. Tatsächlich werden sich die Experten dort mit einer Reihe drängender Fragen beschäftigen müssen.

Das erste KAG für Sachsen-Anhalt trat am 15. Juni 1991 in Kraft. Darin wurde festgelegt, daß die Kommunen Beiträge erheben können, womit ihnen ein Ermessensspielraum zugebilligt wurde. Wie groß dieser war, ist bis heute strittig. Erst mit Wirkung vom 19. Juni 1996 wurde auf der Grundlage eines geänderten Kommunalabgabengesetzes die Beitragspflicht eingeführt, soweit der Aufwand nicht durch Gebühren gedeckt und soweit nicht ein privatrechtliches Entgelt gefordert wird. Die Kann-Bestimmung wurde im Gesetzestext durch eine Muß-Bestimmung ersetzt. Es stellte sich die Frage: Wie sollte man jetzt mit den Fällen aus dem Zeitraum vom 15. Juni 1991 bis zum 19. Juni 1996 verfahren? In nicht wenigen Gemeinden war den Bürgern vor Beginn der Baumaßnahmen sogar versprochen worden, daß keine Beiträge erhoben werden.

Bürger getäuscht?
Der damalige Innenminister Klaus Jeziorsky erklärte jedenfalls in einer Pressemitteilung vom 27. November 2002 zur nachträglichen Erhebung von Straßenbaubeiträgen: „Der Verzicht auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen für den Zeitraum vom 15. Juni 1991 bis zum 19. Juni 1996 ist kommunalaufsichtlich nicht zu beanstanden. Für die Zeit seit dem 20. Juni 1996 ist von einer grundsätzlichen Pflicht zur Erhebung von Beiträgen auszugehen.“ Gleiches sollte auch für leitungsgebundene Einrichtungen gelten. Das OVG vertrat jedoch später die Auffassung, vieles spreche dafür, daß schon für den Zeitraum vor 1996 eine Pflicht zur Beitragserhebung bestand. (Beschluß vom 13. Oktober 2004, - 2 M 264/04 –). Zur Kann-Bestimmung im KAG vom 15. Juni 1991 erklärte das OVG, sie habe sich nur allgemein bezogen auf die Wahl zwischen Beiträgen und Gebühren. Eine Wahl also, die bei leitungsgebundenen Einrichtungen ja möglich ist.

Im Lichte der aktuellen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes stellt sich die Frage: Konnten die Altanschließer in den betroffenen Kommunen auf der Grundlage der damaligen Gesetzeslage nicht viele Jahre davon ausgehen, daß die Verbände von ihrem Ermessensspielraum Gebrauch machen, keine Beiträge erheben und allein auf eine Gebührenfinanzierung setzen. Die vierjährige Festsetzungsverjährung wäre dann bei Inkrafttreten des neuen KAG am 19. Juni 1996 bereits eingetreten und die Altanschließer verdienen Vertrauensschutz. Die Bürger mußten nicht damit rechnen, daß Maßnahmen aus satzungsloser Zeit oder auch aus der Zeit vor dem 15. Juni 1991 noch zu einem sehr viel späteren Zeitraum auf die Anlieger umgelegt werden müssen.

Und wie verhält es sich mit dem Entstehen der sachlichen Beitragspflicht? Nach dem geltenden KAG (§ 6 VI 2) des Landes Sachsen-Anhalt entsteht sie frühestens mit dem Inkrafttreten der Satzung. Das Oberverwaltungsverwaltungsgericht Magdeburg legt diesen Paragraphen in ständiger Rechtsprechung so aus, daß nur eine wirksame Satzung die sachliche Beitragspflicht entstehen lassen kann. Selbstverständlich ist das nicht. Einen identischen Passus im brandenburgischen KAG legte das Oberverwaltungsgericht dort mit Urteil vom 8. Juni 2000 so aus, daß es nicht auf die formelle und materielle Gültigkeit dieser Satzung, sondern ausschließlich auf den formalen Akt des Satzungsbeschlusses ankomme. Deshalb wurde in der Neufassung des brandenburgischen KAG speziell der Begriff „erste rechtswirksame Fassung“ eingeführt, was vom Bundesverfassungsgericht jetzt als konstitutive Änderung der alten Rechtslage bewertet wurde.

Rechtslage wie in Brandenburg?
Daß die Beitragspflicht mit Inkrafttreten der Satzung entsteht, wurde ohnehin erst mit einer Rechtsänderung vom Oktober 1997 in das KAG aufgenommen. Bis dahin war dort lediglich festgelegt: „Die Beitragspflicht entsteht mit der Beendigung der beitragsfähigen Maßnahme…“. Angesichts des Karlsruher Richterspruchs liegt der Schluß nahe, daß es sich hier um eine konstitutive Änderung mit unzulässiger Rückwirkung handeln könnte.

Auch Wolf-Rüdiger Beck vom Initiativennetzwerk Kommunalabgaben geht davon aus, daß vor einer Rechtsanpassung im Jahr 1997 in Sachsen-Anhalt eine ähnliche Situation wie in Brandenburg vorgelegen haben könnte, denn die alte Rechtslage sei wortgleich mit jener in Brandenburg gewesen. Das OVG Sachsen-Anhalt habe dies zwar anders ausgelegt, aber wohl erst rückblickend und womöglich nach der bereits in Kraft gesetzten Gesetzesänderung, die es dann als deklaratorisch bezeichnete.

Schließlich die Übergangsregelung, wonach die Gemeinden noch bis Ende 2015 nach altem Recht Beiträge erheben konnten. Sie wurde im Gesetzentwurf wie folgt begründet: „Zur Sicherung der Einnahmen aus Altfällen dient die Übergangsregelung in § 13 b, nach der noch bis zum 31. Dezember 2015 entsprechende Beiträge erhoben werden können.“ Demgegenüber hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, daß fiskalische Gründe die rückwirkende Abgabenbelastung nicht rechtfertigen, dies gelte auch vor dem Hintergrund der besonderen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Wiedervereinigung. Und welches besondere Schutzbedürfnis haben gegenüber den Bürgern die Kommunen und Verbände, die Jahrzehnte brauchten, um eine wirksame Satzung aufzustellen oder endlich die Abrechnung für ihre Baumaßnahmen vorzulegen?

Anfang 2014 sah das die Landespolitik wohl auch noch so. „Innerhalb von zehn Jahren sollte jede Kommune in der Lage sein, Gebühren (Beiträge, d. A) einzufordern“, erklärte Innenminister Holger Stahlknecht damals noch gegenüber der Presse. Und SPD-Fraktionsvize Rüdiger Erben stellte fest: „Wer seit 1990 nicht hinbekommen hat, die Beiträge zu erheben, der hat jetzt einfach Pech.“

Nicht zuletzt ist zu klären, inwieweit die Übergangsregelung gegen das kommunalabgabenrechtliche Prinzip der Gleichbehandlung verstößt. Schließlich konnten danach

Altanschließer 24,5 Jahre nach Erlaß des ersten KAG noch zur Kasse gebeten werden, ein Neuanschließer aus dem Jahr 2005 bei wirksamer Satzung nur noch zehn Jahre nach Eintritt der Vorteilslage.

Chance zur Korrektur
Fest steht: Stärker als je zuvor werden die Bürger von Sachsen-Anhalt jetzt nach Brandenburg schauen. Dort sind bereits die ersten Rückzahlungen in die Wege geleitet worden. Mit juristischen Winkelzügen werden die Politiker im Land der Frühaufsteher ihren finanziell oft schwer gebeutelten Bürgern kaum erklären können, daß in Sachsen-Anhalt Recht ist, was in Brandenburg als Unrecht gilt. Während die Juristen jetzt jedes Wort des Bundesverfassungsgerichtes durchleuchten, ist eines vor allem sicher. Die Begriffe Vertrauensschutz und Rückwirkungsverbot haben mit dem Spruch der Karlsruher Richter jetzt wieder ein ganz anderes Gewicht bekommen. Das steht über allem.

Auch in Sachsen-Anhalt hat die Politik die Chance zur Abkehr von ihrer bisherigen Linie, ansonsten werden Verbände und Altan-schließer den langen juristischen und aufwendigen Weg wohl bis zum Bundesverfassungsgericht gehen. So zu tun, als ginge dessen jüngstes Urteil an Sachsen-Anhalt vorbei, wird nicht funktionieren.

Hagen Ludwig

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