Verband Deutscher Grundstücksnutzer

„Zehntausende in ihren Grundrechten verletzt“

VDGN-Stellungnahme zur geplanten Änderung des Kommunalabgabengesetzes von Mecklenburg-Vorpommern

Vom VDGN organisierte Demonstration vor dem Schweriner Landtag am 10. Mai 2007. Schon damals war die Nichtverjährbarkeit von Beitragsforderungen ein zentrales Thema

Nachdem das Bundesverwaltungsgericht im April 2015 Regelungen des Kommunalabgabengesetzes von Mecklenburg-Vorpommern für zum Teil verfassungswidrig erklärt hatte, legte die Landesregierung kürzlich einen Entwurf zur Änderung des Gesetzes vor. Im Rahmen einer Verbändeanhörung bat das Schweriner Innenministerium den VDGN um eine Stellungnahme, die wir hier auszugsweise veröffentlichen.

Schon seit langem hat der VDGN darauf hingewiesen, daß die 2005 in das Kommunalabgabengesetz Mecklenburg-Vorpommern (KAG M-V) eingefügte Bestimmung, nach der die sachliche Beitragspflicht mit der ersten wirksamen Satzung entsteht, nicht dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit entspricht, weil eine zeitliche Höchstgrenze für Beitragserhebungen damit nicht gegeben ist. Der Gesetzgeber sowie die Landesregierungen in ihren verschiedenen Zusammensetzungen und nicht zuletzt die Verwaltungsgerichte in Mecklenburg-Vorpommern haben diese auch von vielen sachkundigen Bürgern vorgetragenen Warnungen ignoriert. Nicht einmal der Beschluß des Bundesverfassungsgerichtes vom 5. März 2013 hat dazu geführt, die Landesregierung und den Gesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern über eine KAG-Novelle nachdenken zu lassen. Erst das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 15. April 2015, das die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze auf das KAG M-V anwendet, hat eine Kursänderung erzwungen.

Dieser Vorgang gereicht Mecklenburg-Vorpommern und seinen Verfassungsinstitutionen nicht zur Ehre. Zehntausende Bürgerinnen und Bürger werden sich der Tatsache gewahr, in ihren Grundrechten verletzt worden zu sein, indem sie zum Teil sehr hohe Anschlußbeiträge auf einer rechtlichen Grundlage gezahlt haben, die dem Grundgesetz widerspricht. Die einzig mögliche tatsächliche Wiedergutmachung für dieses ernste Zweifel an der Rechtsstaatlichkeit erzeugende Vorgehen wäre eine Rückzahlung dieser Beiträge, was nach Rechtsauffassung des VDGN übrigens auch die vor dem 1. Januar 2009 erhobenen Beiträge betrifft, und die grundsätzliche Umstellung bei der Finanzierung der Systeme für die Trinkwasserversorgung und die Abwasserbehandlung auf das Gebührenmodell.

Leider können wir im vorliegenden Gesetzentwurf nicht erkennen, daß sein oberstes Ziel die grundrechtskonforme Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen den Bürgern und der öffentlichen Hand wäre. Vielmehr heißt es im Vorblatt zum Regierungsentwurf: „Maßgebliches Ziel des Landesgesetzgebers ist es, die kommunalen Aufgabenträger im Falle nichtigen Satzungsrechts vor Beitragsausfällen infolge Verjährungseintritts zu bewahren, ohne dabei gegen das Verbot zu verstoßen, Beiträge zeitlich unbegrenzt nach Erlangen des Vorteils festzusetzen.“ An erster Stelle steht hier das Ziel, das von der Landesregierung ermittelte Volumen von 37,3 Millionen Euro beizutreiben, das die noch nicht bestandskräftigen Beitragsforderungen seit dem 1. Januar 2009 bzw. die noch gar nicht erhobenen Beitragsforderungen ausmachen.

Das atmet den Geist der Bürgerferne und entspricht nicht dem Auftrag des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluß vom 5. März 2013, in dem es heißt: „Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann."

Zur Verjährung von Beitragsforderungen
Eine bestimmte Vorgabe, wie die Verjährungsregelung erfolgen muß, hat das Bundesverfassungsgericht nicht gemacht. Nach seinen Hinweisen  kommt auch die Verlängerung der Festsetzungsfrist (über die bisherige Dauer von vier Jahren hinaus) und die Ermächtigung zur Erhebung von Vorauszahlungen auch bei unwirksamen Satzungen in Frage.

Diese Spielräume kann der Gesetzgeber nutzen, er muß es aber nicht. Der VDGN tritt dafür ein, für die Erhebung von verwaltungsrechtlichen Abgaben weiterhin grundsätzlich ausschließlich die Festsetzungsfrist von vier Jahren aus § 169 Abgabenordnung heranzuziehen. Die sollte in den Kommunalabgabengesetzen aller Bundesländer verankert werden, um eine einheitliche Rechtspraxis zu gewährleisten.

Der VDGN lehnt die vorgesehenen Änderungen des § 12 KAG M-V ab, die eine Verjährung einer Beitragsforderung erst 20 Jahre nach Eintritt der Vorteilslage bewirken und bestimmen, daß der Lauf der Frist frühestens mit dem Ablauf des 31. Dezember 2000 beginnt.

Geändert werden sollte der § 9 Absatz 3, und zwar so, daß die Änderung dieser Bestimmung aus dem Jahre 2005 rückgängig gemacht wird, nach der die sachliche Beitragspflicht frühestens mit dem In-Kraft-Treten der ersten wirksamen Satzung entsteht. Statt dessen sollte die Beitragspflicht frühestens mit der ersten Satzung eines Aufgabenträgers entstehen. Es ist den Aufgabenträgern nämlich zuzumuten, innerhalb von vier Jahren eine Beitragssatzung zu beschließen, die gerichtlicher Überprüfung standhält. Und es liegt nicht im Verschulden der Bürger, wenn die Aufgabenträger diese Quasi-Hausaufgabe nicht fristgerecht erledigen. Den Aufgabenträgern dafür nun einen Zeitraum von 20 Jahren und bei Altfällen aus den 1990er Jahren sogar von bis zu 30 Jahren zuzubilligen, ist nicht nachzuvollziehen und wirft im übrigen ein schlechtes Licht auf die Aufgabenträger und deren Kompetenz sowie auf die Anleitung und Beaufsichtigung der Aufgabenträger.

Zu berücksichtigen ist auf jeden Fall: Die KAG-Änderung von 2005 hat den höchstrichterlich gerügten Zustand der Rechtsunsicherheit für die Bürger herbeigeführt. Sie ist deshalb zurückzunehmen. Außerdem: Mit der vorgeschlagenen Änderung des § 9 und einem Verzicht auf die Änderung des § 12 könnte umgangen werden, die Festsetzungsfrist auch für Straßenausbaubeiträge auf 20 Jahre zu verlängern, wofür es keinen erkennbaren Grund und im Gesetzentwurf auch keine Begründung gibt.

Bei alledem ist uns bewußt, daß sich die fiskalischen Interessen der Aufgabenträger in Mecklenburg-Vorpommern und das Interesse der Bürger an Rechtssicherheit in krassem Maß gegenüberstehen – das aber nur, weil es in der Vergangenheit Versäumnisse und Fehl-entscheidungen in Exekutive, Legislative und Judikative gab. Auch wenn der Gesetzgeber einen großen Ermessensspielraum bei der Festlegung der Verjährungsfrist hat – so darf doch nicht der Anschein einer willkürlichen, rein fiskalisch motivierten Entscheidung aufkommen, sondern es müssen für die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehbare und rechtlich tragfähige, am Schutz der bürgerlichen Grundrechte orientierte Gründe der Entscheidung erkennbar sein.

Sachgerecht und nachvollziehbar für Grundstückseigentümer bei der Bestimmung der Verjährungsfrist wäre allenfalls noch die Orientierung an § 196 BGB, wonach Ansprüche aus dem Verkauf eines Grundstücks nach zehn Jahren verjähren.

Für den Erwerber eines Grundstücks wäre dadurch folgender Zustand ausgeschlossen: Er erwirbt ein Grundstück unter der Versicherung, daß dieses voll erschlossen und lastenfrei sei, erlebt aber nach Verjährung seines zivilrechtlichen Anspruchs, daß dem gar nicht so war und ist, weil er mit einer verwaltungsrechtlich nicht verjährten Beitragsforderung konfrontiert wird.

Die vorgeschlagene Verjährungsfrist von 20 Jahren liefe erneut Gefahr, eine verfassungsrechtliche Beanstandung wegen eines Verstoßes gegen Art. 14 GG auszulösen. Eine zehnjährige Verjährungsdauer hingegen würde die Einheitlichkeit der Rechtsordnung gewährleisteten. Die Zehnjahresfrist stellt deshalb die maximal mögliche Obergrenze für die Verjährung dar.

Sie würde sich auch an der in § 169 Abs. 2 Abgabenordnung bestimmten Festsetzungsverjährung bei einer Steuerhinterziehung nach zehn Jahren orientieren.

Bei der Steuerfestsetzung geht es um die Frage, wie lange das Finanzamt noch Steuernachzahlungen fordern kann. Ohne Steuerhinterziehung würde die Festsetzung bereits nach vier Jahren verjähren.

Der VDGN hält eine Verjährungsfrist von zehn Jahren nicht für die zu favorisierende, aber für eine grundgesetzkonforme Lösung.

Vorschlag zur Präzisierung der Regelung über Musterverfahren
In § 12 Absatz 3 enthält das KAG M-V Regelungen über Musterverfahren zu Widersprüchen gegen kommunale Abgaben in gleichgelagerten Fällen. Wo es zu solchen Musterverfahren kommt, sind mit ihnen ganz überwiegend gute Erfahrungen verbunden. Das betrifft auch die Gerichte. Musterverfahren, so berichtete der Schweriner Verwaltungsrichter Wolf-Michael Ring am 23. Mai 2013 in einer Anhörung des Brandenburger Landtages, sind kostengünstig, führen zur Straffung der Verfahren, entlasten die Gerichte und führen zu einem hohen Befriedungseffekt. Aus Sicht des VDGN  bieten Musterverfahren, die im Rahmen von Prozeßgemeinschaften finanziert werden, darüber hinaus vielen Menschen die Möglichkeit zu rechtlicher Teilhabe, die ihnen ansonsten aus finanziellen Gründen verwehrt wäre. Denn gerade in puncto der Anschlußbeiträge und der Straßenausbaubeiträge können sich viele Betroffene das finanzielle Risiko einer individuellen gerichtlichen Auseinandersetzung nicht leisten, obwohl sie erhebliche Zweifel an der rechtlichen und sachlichen Korrektheit der Bescheide hegen.

Allerdings ist es nach den Erfahrungen des VDGN nötig, die gesetzliche Verbindlichkeit zum Führen solcher Verfahren zu erhöhen, die Regularien zu präzisieren und die Rechte und Pflichten der Beteiligten klar zu definieren. Anlaß zu dieser Forderung hat insbesondere das Verhalten einzelner Leiter von Aufgabenträgern gegeben, die Betroffenen das Führen von Musterverfahren verweigerten bzw. die versuchten sich mit nicht einklagbaren mündlichen Zusagen aus der Affäre zu ziehen.

Deshalb schlägt der VDGN für den § 12, Absatz 3, folgende Fassung vor:

„§ 363 Abs. 2 der Abgabenordnung ist mit den in den Sätzen 2 bis 9 genannten zusätzlichen Maßgaben anzuwenden. Ist wegen der Gültigkeit einer Abgabensatzung ein Verfahren bei dem Oberverwaltungsgericht, einem obersten Bundesgericht oder beim Europäischen Gerichtshof anhängig und wird der Widerspruch hierauf gestützt, ruht das Widerspruchsverfahren insoweit bis zu dessen rechtskräftigem Abschluß. Gleiches gilt, wenn bei den genannten Gerichten, den Verwaltungsgerichten des Landes oder dem Bundesverfassungsgericht ein Verfahren wegen einer Rechtsfrage anhängig ist, die in einem Widerspruchsverfahren entscheidungserheblich ist. Bei Widersprüchen in gleichgelagerten Fällen soll die Widerspruchsbehörde nach Maßgabe der Regelung in Satz 5 geeignete Verfahren als Musterverfahren auswählen und vorrangig entscheiden. Die Widerspruchsbehörde bestimmt unter Berücksichtigung der Interessen der Beteiligten, insbesondere auch eines Vorschlags der Widerspruchsführer, die sich zu einer Prozeßgemeinschaft zusammengeschlossen haben, den oder die Widerspruchsführer. Die verbleibenden Widerspruchsverfahren ruhen bis zur Rechtskraft der Entscheidungen in den Musterverfahren. Dies gilt entsprechend, sofern Widersprüche gegen später erlassene Bescheide die Rechtsfragen betreffen, die im Musterverfahren geklärt werden sollen. Das Ruhen ist den Widerspruchsführern mitzuteilen. Das Widerspruchsverfahren ist fortzusetzen, wenn der Widerspruchsführer dies beantragt. Die Widerspruchsbehörde und die in einer Prozeßgemeinschaft zusammengeschlossenen Widerspruchsführer sollen die Durchführung des Musterverfahrens und die sich für alle Beteiligten daraus ergebenden Rechte und Pflichten schriftlich vereinbaren.“

 

 

 

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