Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Bürger außen vor

Wie funktionieren Zweckverbände, und wer kontrolliert sie?

Gemeinden haben das im Grundgesetz festgeschriebene Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Oft ist es für eine Gemeinde jedoch kaum möglich oder sinnvoll, jede einzelne Aufgabe, zu deren Erledigung sie berechtigt oder verpflichtet ist, allein zu bewältigen, wenn eine gemeinsame Aufgabenerledigung mehrerer Gemeinden deutlich effektiver wäre. Daher können sich Gemeinden und Landkreise zu sogenannten kommunalen Zweckverbänden zusammenschließen. Aber was genau ist ein kommunaler Zweckverband und wie funktioniert er?

Kommunale Zweckverbände sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und haben in Deutschland eine lange Tradition – bereits im 19. Jahrhundert gab es entsprechende kommunalrechtliche Regelungen.

In Deutschland gibt es derzeit mehrere Tausend Zweckverbände, so zur Förderung des Tourismus oder zur Verwaltung von Schulen und Volkshochschulen sowie von Krankenhäusern. Sehr häufig handelt es sich jedoch um Aufgaben aus dem Bereich der Daseinsvorsorge, z. B. Energieversorgungszweckverbände oder Wasser- und Abwasserzweckverbände. Letztere haben die Aufgabe, die Bevölkerung gemeindeübergreifend mit Trinkwasser zu versorgen und anfallende Abwässer zu entsorgen.

Wirklich keine Gewinnabsicht?
In der Regel schließen sich die Gemeinden freiwillig durch Abschluß eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu Zweckverbänden zusammen (sogenannte Freiverbände). Mit der Bildung des Zweckverbandes werden die Kompetenzen der Gemeinde im Bereich des jeweiligen Aufgabenbereiches auf diesen übertragen. Der Zweckverband ist demnach zum Erlaß von Verwaltungsakten berechtigt, er kann auch klagen und verklagt werden. Als Körperschaft des öffentlichen Rechts steht ihm zudem die Personal- und Finanzhoheit zu, d. h. er darf sowohl eigene Beamte und Angestellte haben als auch sein Budget selbst verwalten. Hierzu darf er prinzipiell auch Gebühren und Beiträge erheben. Nicht erlaubt ist ihm hingegen die Erhebung von Steuern! Sofern seine sonstigen Einnahmen für seine Finanzierung nicht ausreichen, erhebt der Zweckverband von seinen Mitgliedern eine sogenannte Verbandsumlage, deren jeweilige Höhe sich nach der Einwohnerzahl der Gemeinden richtet. Gesetzlich wäre es den Zweckverbänden sogar erlaubt, mit Gewinnerzielungsabsicht zu agieren, wenn dadurch der Verbandszweck gefördert würde. In der Regel haben die Wasser- und Abwasserzweckverbände jedoch in ihren Satzungen festgelegt, keinen Gewinn erzielen zu wollen und lediglich kostendeckend zu handeln. Ob das immer der Realität entspricht, ist zumindest zweifelhaft.

Als juristische Person des öffentlichen Rechts handelt der Zweckverband durch seine Organe. Dies sind die Verbandsversammlung und der Verbandsvorstand, in Brandenburg gibt es zudem den Verbandsvorsteher. Der Verbandsvorstand wird von der Verbandsversammlung gewählt. Er wiederum bestimmt den Verbandsvorsteher, der die laufenden Geschäfte des Verbandes führt, die Beschlüsse der Verbandsversammlung vorbereitet und den Zweckverband gerichtlich und außergerichtlich vertritt.

Die Verbandsversammlung ist das Hauptorgan und entscheidet in allen wichtigen Angelegenheiten des Verbandes. Dazu gehören die Festsetzung des Haushaltsplanes und der Erlaß von Satzungen, wozu der Verband im Rahmen seines Aufgabenbereiches befugt ist. So erlassene Satzungen bilden auch die Rechtsgrundlage für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen.
Die Verbandsversammlung setzt sich aus Delegierten der Mitgliederkommunen zusammen, wobei jede Gemeinde einen Vertreter stellt, es sei denn, die Verbandssatzung sieht anderes vor. Die Anzahl der Stimmen pro Kommune richtet sich nach ihrer Einwohnerzahl. Daher ist es nicht überraschend, daß größere Kommunen oft eine dominierende Stellung im Zweckverband ausüben, und es ist keine Seltenheit, daß auf eine Gemeinde zwischen 25 und 50 Prozent der Stimmen fallen.

Mitunter kann es jedoch zu noch kurioseren Stimmverteilungen kommen. So schlossen sich beispielsweise die brandenburgischen Gemeinden Bernau, Biesenthal, Rüdnitz und Melchow zum Wasser- und Abwasserzweckverband Panke/Finow zusammen. Bernau hat in der Verbandsversammlung 37 Stimmen, Biesenthal 6, Rüdnitz 2 und Melchow eine Stimme, wodurch die Gemeinde Bernau das alleinige Sagen in der Versammlung hat. Für kleine Gemeinden geht daher der Vorteil des Verbandsbeitritts, sich um die kommunale Aufgabe nicht mehr selbst kümmern zu müssen, mit einem kompletten Verlust an Einfluß innerhalb des Verbandes einher.

Machtlose Kommunalvertreter
Sowohl für den Bürger als auch die kleineren Gemeinden stellt sich daher die Frage: Wer kontrolliert eigentlich den Zweckverband? Die Verbandsversammlung überwacht die Aktivitäten des Verbandsvorstands, aber wem gegenüber ist die Versammlung rechenschaftspflichtig?
Sie tagt zwar in der Regel öffentlich – Besucher haben jedoch kein Rederecht. Auch die Kommunalaufsicht kontrolliert die Verbände nicht, da dies der kommunalen Selbstverwaltung widerspräche. Und auch die demokratischen legitimierten Volksvertretungen der Gemeinden können die Verbände nicht effektiv kontrollieren, nicht zuletzt deshalb, weil es ihnen oft an der erforderlichen Sachkompetenz fehlt. Letztlich bleibt dem von Entscheidungen des Zweckverbandes betroffenen Bürger nur der Gang zum Verwaltungsgericht, der mit einem hohen Kostenrisiko verbunden ist und – vor allem in Brandenburg – bei der verwaltungsfreundlichen Grundhaltung der Gerichte viel zu selten Aussicht auf Erfolg hat.  
Ulf Mätzig

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