Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Verjährungsfrist muß überschaubar sein

VDGN zur beabsichtigten Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes

Mit einer Stellungnahme zum Entwurf der Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (KAG) wandte sich VDGN-Vizepräsident Eckhart Beleites gleich zu Beginn des neuen Jahres an den Innenausschuß des Landtages in Erfurt. Der VDGN war in dem – solchen Gesetzesänderungen vorausgehenden – Anhörungsverfahren um seine Stellungnahme gebeten worden. Nachfolgend veröffentlichen wir Auszüge aus dem Schreiben:

… der Verband Deutscher Grundstücksnutzer (VDGN) bedankt sich für die Möglichkeit, zur von der Thüringer Landesregierung geplanten Änderung des Kommunalabgabengesetzes Stellung nehmen zu können.

Wir sehen darin eine gute Möglichkeit, den begonnenen Dialog zum Kommunalabgabengesetz in Thüringen fortzusetzen. Ich erinnere, der VDGN hat sich ausgehend von der demografischen Entwicklung stets für einen Paradigmenwechsel bei der Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur eingesetzt. Die Grundfunktion des KAG in Verbindung mit der Kommunalverfassung sehen wir im Flächenland Thüringen darin, vor dem Hintergrund der demografischen Entwicklung, speziell im ländlichen Raum, die öffentliche Daseinsvorsorge entsprechend den tatsächlichen Erfordernissen bei minimaler Belastung der Bürger und der Kommunen zu gewährleisten. Die hierzu bisher in den Fachausschüssen geführten Gespräche halten wir für sehr konstruktiv und für andere Bundesländer richtungsweisend.

- … Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 bestätigt den Verband Deutscher Grundstücksnutzer in seinen Auffassungen zu den verfassungsrechtlichen Grundsätzen. Das sind: Rechtsstaatsprinzip, Verhältnismäßigkeit, Rechtssicherheit, Vorhersehbarkeit und Vertrauensschutz.

Die Diskussion um die Konsequenzen aus der Karlsruher Entscheidung hat inzwischen mehrere Bundesländer erreicht. Von den Betroffenen in Thüringen wird verstärkt vor allem die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der rückwirkenden Erhebung von Beiträgen für Straßenbaumaßnahmen aus den 1990er Jahren gestellt.

Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Beschluß vom 5. März 2013 die Regelung des Artikels 13, Absatz 1, Nummer 4 Buchstabe b, Doppelbuchstabe cc, Spiegelstrich 2 des bayerischen Kommunalabgabengesetzes für unvereinbar mit Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit (Artikel 20 Absatz 3 des Grundgesetzes) erklärt.

Die Gesetzeslage in Thüringen entspricht der in Bayern, sodaß auch hier ebenso die Notwendigkeit der Änderung besteht.

Durch die in Bayern beanstandete Regelung ist der Beginn der Festsetzungsfrist für Beiträge für den Fall der Ungültigkeit der die Beitragspflicht begründenden Satzung auf das Ende des Kalenderjahres verschoben worden, in welchem eine gültige Satzung bekanntgemacht wird.

Diese Regelung war erlassen worden, um Beiträge, die erst durch nachträglich (rückwirkend) erlassene Satzungen wirksam gefordert werden konnten, beitreiben zu können. Würde die vierjährige Festsetzungsfrist nach § 169 Abgabenordnung (AO) gem. § 170 AO ... auch für rückwirkend erlassene Satzungen in dem Jahr beginnen, in welchem die Satzung ... in Kraft tritt, könnten Beitragsforderungen bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der neuen Satzung nach § 47 AO wegen des Ablaufs der Festsetzungsfrist verjährt sein.

Bemerkenswert ist, daß das BVerfG hier ausdrücklich auf Vorgänge Bezug nimmt, die in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossen sind. Wie aus der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte bekannt ist und wie auch das BVerfG in dem Beschluß vom 5. März 2013 selbst ausführt, ist der Vorgang der Beitragserhebung für einen Abwasseranschluß in rechtlicher Hinsicht nicht abgeschlossen. Der Vorteil der an die Abwasseranlage angeschlossenen Grundstücke besteht auch lange Zeit nach Anschluß an diese Anlage. Da mangels wirksamer Satzungen eine Festsetzungsfrist gar nicht laufen konnte, kann diese auch nicht abgelaufen sein. Rechtlich ist der Vorgang daher auch nach langer Zeit nicht abgeschlossen.

Das BVerfG hebt jedoch hervor, daß verfassungsrechtlich auch bei der Heranziehung zu einer Beitragspflicht die Regelung einer Verjährung als abschließende Zeitgrenze, bis zu der Beiträge rückwirkend geltend gemacht werden können, geboten ist. 

Der Bürger müsse irgendwann Klarheit erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann.

Der Gesetzgeber müsse Verjährungsregelungen treffen oder im Ergebnis sicherstellen, daß Beiträge als einmaliger Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können.

Damit hat das BVerfG klargestellt, daß auch im Anschlußbeitragsrecht eine Verjährung eintreten muß. Die Regelung muß so ausgestaltet werden, daß sie eine bestimmte zeitliche Grenze setzt, nach der eine Abgabe nicht mehr erhoben werden kann.

Das BVerfG hat damit Vorgaben für die Gesetzgebung der Länder und die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte geliefert, die die bisherigen landesrechtlichen Regelungen und die Rechtsprechung im Hinblick auf die Erhebung von Beiträgen für tatsächlich lange abgeschlossene Vorgänge in Frage stellen.

Den Landesgesetzgebern wird deutlich vorgegeben, daß zwar ein weiter Gestaltungsspielraum beim Ausgleich der Interessen der Allgemeinheit (Finanzierung der kommunalen Aufwendungen) und der Interessen der Bürger an Rechtssicherheit besteht, daß dies jedoch nicht dazu führen darf, die Interessen der Bürger völlig unberücksichtigt zu lassen. Erforderlich ist die Regelung einer bestimmten zeitlichen Grenze für die Erhebung der Abgaben.

Die Feststellungen des BVerfG können nur so verstanden werden, daß die bisherigen Regelungen zur Verjährung, die unabhängig vom Zeitpunkt des Anschlusses an die Anlage nur an das Inkrafttreten bzw. die Veröffentlichung der Satzungen gebunden waren, nicht verfassungsgemäß sind. Eine verfassungsmäßige Regelung setzt vielmehr einen im Voraus bestimmbaren Endzeitpunkt voraus.   

Dies wird auch in dem vom Ersten Senat des BVerfG formulierten Leitsatz der Entscheidung deutlich:

„Das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verlangt Regelungen, die sicherstellen, daß Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können.

Dem Gesetzgeber obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen, ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann.“

- … Grundsätzlich wird für die Erhebung von verwaltungsrechtlichen Abgaben die Festsetzungsfrist von vier Jahren aus § 169 Abgabenordnung herangezogen. 

Ziel und Forderung des VDGN ist es, diese Verjährungsfrist von vier Jahren in den Kommunalabgabengesetzen der Länder zu verankern.

Dabei ist uns bewußt, daß sich hier die fiskalischen Beitragsinteressen der Aufgabenträger in Thüringen und das Rechtssicherheitsinteresse der Bürger in krassem Maß gegenüberstehen – weil es in der Vergangenheit Versäumnisse und widersprüchliche Entscheidungen in Exekutive, Legislative und Judikative gab.

Auch wenn der Gesetzgeber einen großen Ermessensspielraum bei der Festlegung der Verjährungsfrist hat – so darf doch nicht der Anschein einer willkürlichen, rein politisch motivierten Entscheidung aufkommen, sondern es müssen für die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehbare und rechtlich tragfähige Gründe der Entscheidung erkennbar sein.

- … Für uns bedeutet das, die Festsetzung einer Verjährungshöchstfrist muss sich an nachvollziehbaren Anknüpfungspunkten orientieren. Der vorliegende Gesetzentwurf kommt zwar der Grundforderung nach, eine zeitliche Obergrenze für die Verjährung einzuführen. Die gewählten Zeiträume werden aber nach unserer Auffassung den Anforderungen unzureichend gerecht. …

Für die Beitragspflichtigen bedeutende Anknüpfungspunkte werden außer acht gelassen. Vorgesehen ist im Gesetzentwurf eine Verjährung von mindestens 12 Jahren.

Diese Frist ist unserer Einschätzung nach zu lang. Sachgerecht und nachvollziehbar für Grundstückseigentümer ist die Orientierung an § 196 BGB, wonach Ansprüche aus dem Verkauf eines Grundstücks nach zehn Jahren verjähren.

Für den Erwerber eines Grundstücks wäre dadurch ausgeschlossen, zunächst von der Gemeinde ein Grundstück vollerschlossen und lastenfrei zu erwerben, das dann später von der gleichen Gemeinde durch eine nachträglich erlassene Satzung belastet werden kann. Zivilrechtlich könnte so zum Zeitpunkt der Belastung mit dem Beitragsbescheid die Verjährung nach zehn Jahren bereits eingetreten sein, die verwaltungsrechtlich nach 12 Jahren noch nicht eingetreten wäre.

Die 12jährige Verjährung liefe erneut Gefahr, eine verfassungsrechtliche Beanstandung wegen eines Verstoßes gegen Art. 14 GG auszulösen.

 - Die im Gesetzentwurf vorgesehene Ablaufhemmung bis zum 21. Dezember 2013 halten wir für ungerechtfertigt und für nicht erforderlich.

 - … Es ist weder erforderlich noch geboten, den öffentlichen Aufgabenträgern nachträglich einen Zeitraum von 30 Jahren zur Schaffung eines rechtskonformen Satzungsrechts einzuräumen. Der Aufbau funktionierender Verwaltungsstruktur ist in allen Bereichen weitestgehend reibungslos gelungen.

- … Für die Beitragserhebung ist neben der rechtskräftigen Satzung der Zeitpunkt des Anschlusses von Bedeutung, denn mit dem Anschluss wird dem Beitragspflichtigen der Vorteil zugewendet. Deshalb schlägt das BVerfG vor, das Entstehen der Beitragspflicht zeitlich an die Verwirklichung der Vorteilslage anzuknüpfen.

Je weiter sich der Zeitpunkt der Beitragserhebung von der Verwirklichung der Vorteilslage entfernt um so mehr verflüchtigt sich dieser Vorteil. Für die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen 30 Jahre nach Abschluss des Ausbaus kann das bedeuten, dass die veranlagte Straße bereits erneut beitragspflichtig ausgebaut werden muss.

Der Vorteil hat sich in diesem Fall verflüchtigt.

Eine 30jährige Ablaufhemmung kann dazu führen, daß der Sohn für den Vater in dessen Beitragspflicht eintritt. Eine solche generationsübergreifende Frist halten wir nach dem Beschluß des BVerfG nicht für verfassungsmäßig.

Zur Änderung des KAG sehen wir noch weiteren Gesprächsbedarf. Für die anstehenden Diskussionen bieten wir weiter unsere Unterstützung an.

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