Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Bürgern zum Recht verhelfen

VDGN-Rechtsgutachten empfiehlt gesetzliche Änderung in Brandenburg


Ein Rechtsgutachten zu Fragen der Durchführung von Musterverfahren im Land Brandenburg erarbeitete Rechtsanwalt Dr. Wilfried Ballaschk im Auftrag des Verbandes Deutscher Grundstücksnutzer. Wir dokumentieren Auszüge daraus auf den folgenden Seiten:

„…die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.“ (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), Art. 20 Abs. 3, Satz 1, 2. Halbsatz, ebenso Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 2 Abs. 5, 2. Halbsatz).

Dieser Verfassungsgrundsatz gilt für alle Gesetze im materiellen Sinne, d. h. für jede generell abstrakte Regelung mit Außenwirkung, die von einem Träger der öffentlichen Gewalt erlassen und darauf gerichtet ist, in einer unbestimmten Vielzahl von Einzelfällen bestimmte Rechtsfolgen mit Außenwirkung herbeizuführen. Dazu gehören u. a. die von Kommunen und Zweckverbänden im Rahmen ihrer Zuständigkeit erlassenen Satzungen.

Jeder Bürger kann sich gegen die Verletzung seiner Rechte wehren.

„Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen.“ (GG, Art. 19, Abs. 4 Satz 1, ebenso Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 6 Abs. 1).

Jeder Bürger hat das Recht, dies in einem geordneten Verfahren nachprüfen zu lassen. Dafür reicht es aus, daß ein Bürger meint, er sei in seinen Rechten verletzt worden. Die Entscheidung obliegt den unabhängigen Gerichten.

Einheitlichkeit der Rechtsanwendung
Die Nachprüfung von Verwaltungsakten erfolgt in der Regel zunächst in einem verwaltungsinternen Verfahren (Widerspruchsverfahren). Die Verwaltung (Behörde) prüft zunächst selbst, ob dem Widerspruch des betroffenen Bürgers abgeholfen wird. Hilft sie nicht ab, kann der Bürger gegen den Verwaltungsakt Klage erheben.

Insbesondere dann, wenn – etwa auf der Grundlage kommunaler Satzungen – eine Vielzahl von Verwaltungsakten erlassen wird, die – zum großen Teil sehr erhebliche – Zah-lungen von den Bürgern fordern, kommt es zu einer Vielzahl von Widersprüchen, die im Kern dieselbe Rechtsfrage betreffen. Angegriffen wird die Wirksamkeit der Satzung, auf deren Grundlage die Bescheide ergangen sind.

Soweit dieselbe Rechtsfrage berührt ist, kann über die Widersprüche notwendig nur einheitlich entschieden werden. … Tatsächlich ist es wegen des Gebots der einheitlichen Rechtsanwendung und der Gleichheit der Bürger vor dem Gesetz zumindest im Geltungsbereich derselben Satzung nicht hinnehmbar, wenn bei gleichen Ausgangsbedin-gungen unterschiedliche Entscheidungen zu derselben Rechtsfrage ergehen würden. Die Durchführung von Musterverfahren ist daher – unabhängig davon, ob die Verfahren als solche bezeichnet werden – faktisch unumgänglich.

Wird jedoch lediglich zufällig ein Verfahren als faktisches Musterverfahren durchgeführt, so ist dies mit vielfachen Unwägbarkeiten und vor allem mit beträchtlichen finanziellen Belastungen für die Beteiligten verbunden. Zudem kann dies dazu führen, daß eine Vielzahl betroffener Bürger allein aus finanziellen Gründen ihr Recht nicht oder nur einge-schränkt wahrnimmt.

Werden etwa nach ablehnenden Widerspruchsbescheiden mehrere Klagen gegen die Verwaltungsakte erhoben, so ist es möglich, daß die verwaltungsgerichtlichen Verfahren unterschiedliche Ergebnisse hervorbringen. Das kann passieren, wenn nur gegen einige oder gegen ein einzelnes Urteil in der Berufungsinstanz ein Urteil ergeht, das vom erstinstanzlichen Urteil abweicht. Allein wegen der bis zum Berufungsurteil vergehenden Zeit muß damit gerechnet werden, daß zwischenzeitlich eine Vielzahl abweichender erstinstanzlicher Entscheidungen rechtskräftig geworden sind. Rechtssicherheit ist auf diesem Wege nicht zu erreichen.

Es liegt daher nahe, die Durchführung von Musterverfahren mindestens in Grundzügen zu regeln und Mindestanforderungen dafür verbindlich vorzugeben.

Da es sich hier um die Durchführung von Kommunalrecht handelt, müßte eine entspre-chende Regelung im Landesrecht erfolgen.

Zu einigen der damit verbundenen Fragen wird nachfolgend Stellung genommen. ...

Im Zusammenhang mit der möglichen Einführung von zwingenden Musterverfahren bei mehrfachen Widersprüchen gegen Beitragssatzungen ergab sich die Frage, ob der Landesgesetzgeber befugt ist, eine solche Regelung zu treffen, oder ob damit in das der Landesgesetzgebung nicht zugängliche bundesrechtliche Verfahrensrecht eingegriffen wird. ... Im Verwaltungsrecht existiert eine solche Regelung bisher nicht bundeseinheit-lich. Erläßt eine Behörde einen Verwaltungsakt, kann (sofern dies nicht im Einzelfall durch landesrechtliche Regelungen ausgeschlossen ist) Widerspruch dagegen eingelegt werden. Über den Widerspruch entscheidet die Behörde durch Widerspruchsbescheid. Gegen den Widerspruchsbescheid kann der Betroffene Klage erheben.

Insbesondere in den Fällen, in denen die Grundlage des Verwaltungsaktes – z. B. eine Satzung – selbst angegriffen wird, kommt es häufig zu einer Vielzahl von Widersprüchen. Diese haben weitgehend denselben Inhalt. Zumindest dann, wenn die Wirksamkeit der Satzung oder einzelner ihrer Bestimmungen angegriffen wird, sind diese Widersprüche gleichlautend zu bescheiden. Wird den Widersprüchen nicht abgeholfen, müssen die Betroffenen einzeln Klage erheben, wenn sie den Eintritt der Bestandkraft des angegriffenen Verwaltungsaktes verhindern wollen.

Hierdurch werden beim Verwaltungsgericht eine Vielzahl von Klagen anhängig, die grundsätzlich die Klärung derselben Frage erfordern.

Entlastung der Gerichte

Um die Verwaltungsgerichte zu entlasten, hat der Gesetzgeber für solche Fälle eine spezielle Regelung in § 93 a der VwGO zur Durchführung von Musterverfahren geschaffen. Sie lautet:

§ 93a VwGO Musterverfahren

(1) Ist die Rechtmäßigkeit einer behördlichen Maßnahme Gegenstand von mehr als zwanzig Verfahren, kann das Gericht eines oder mehrere geeignete Verfahren vorab durchführen (Musterverfahren) und die übrigen Verfahren aussetzen. Die Beteiligten sind vorher zu hören. Der Beschluß ist unanfechtbar.

(2) Ist über die durchgeführten Verfahren rechtskräftig entschieden worden, kann das Gericht nach Anhörung der Beteiligten über die ausgesetzten Verfahren durch Beschluß entscheiden, wenn es einstimmig der Auffassung ist, daß die Sachen gegenüber rechtskräftig entschiedenen Musterverfahren keine wesentlichen Besonderheiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweisen und der Sachverhalt geklärt ist. Das Gericht kann in einem Musterverfahren erhobene Beweise einführen; es kann nach seinem Ermessen die wiederholte Vernehmung eines Zeugen oder eine neue Begutachtung durch denselben oder andere Sachverständige anordnen. Beweisanträge zu Tatsachen, über die bereits im Musterverfahren Beweis erhoben wurde, kann das Gericht ablehnen, wenn ihre Zulassung nach seiner freien Überzeugung nicht zum Nachweis neuer entscheidungserheblicher Tatsachen beitragen und die Erledigung des Rechtsstreits verzögern würde. Die Ablehnung kann in der Entscheidung nach Satz 1 erfolgen. Den Beteiligten steht gegen den Beschluß nach Satz 1 das Rechtsmittel zu, das zulässig wäre, wenn das Gericht durch Urteil entschieden hätte. Die Beteiligten sind über dieses Rechtsmittel zu belehren.

Die Durchführung solcher Musterverfahren durch die Gerichte setzt allerdings voraus, daß bereits mehr als 20 Klagen beim Verwaltungsgericht anhängig sind.

Belastung der beteiligten Parteien

Solche Klagen sind für die Beteiligten regelmäßig mit nicht unbeträchtlichen Kosten verbunden. Ein erheblicher Teil dieser Kosten entsteht bereits mit der Einreichung der Klage.

Zur Verdeutlichung werden hier die Kosten für die Klage gegen einen Beitragsbescheid über 2.550 Euro dargestellt. Jeder Kläger muß bei diesem Streitwert Gerichtskosten i.H.v. 267,00 Euro vorauszahlen. Hat er einen Rechtsanwalt beauftragt, kommen allein für die Einreichung der Klage noch einmal 315,35 Euro Anwaltskosten hinzu. Sollte der Kläger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren unterliegen, entstehen ihm bereits in der ersten Instanz insgesamt Kosten i.H.v. 1.439,15 Euro, sofern sich auch die Behörde durch einen Rechtsanwalt vertreten läßt. Sein Kostenrisiko übersteigt damit bereits in der ersten Instanz die Hälfte des geforderten Beitrages. Dies schreckt viele Bürger ab. Es ist daher nicht selten, daß selbst rechtswidrige Bescheide nicht angegriffen werden.

Auch die Behörde, deren Bescheide angegriffen werden, trägt ein Kostenrisiko in gleicher Höhe. Allerdings besteht der wesentliche Unterschied darin, daß die der Behörde im Falle ihres Unterliegens entstehenden Kosten letztendlich von den Bürgern aufgebracht werden müssen.

Um unnötige Kosten zu vermeiden, ist es … im Zivilverfahren möglich, einen typischen Fall auszuwählen, in dem Klage erhoben wird. Ist in einem solchen „Musterverfahren“ eine Entscheidung eines Obergerichts oder des BGH ergangen, sind weitere Verfahren in der Regel nicht erforderlich. Da im Zivilrecht keine Klagefristen bestehen, sondern lediglich die Verjährungsfristen einzuhalten sind, ist dies in vielen Fällen möglich.

Im Verwaltungsverfahren ist ein solches Vorgehen jedoch dann nicht möglich, wenn bereits ein Widerspruchsbescheid erlassen worden ist. Gegen diesen muß nach § 74 VwGO innerhalb eines Monats Klage beim Verwaltungsgericht erhoben werden. …

Vereinbarungen über Musterverfahren

Um in solchen Fällen Rechtssicherheit zu schaffen, behilft sich die Praxis mit dem Abschluß von Vereinbarungen zur Führung von Musterverfahren. Die Behörde und die Widerspruchsführer vereinbaren dabei, die strittige Rechtsfrage in einem einzelnen Fall entscheiden zu lassen. Alle Beteiligten verpflichten sich, die in diesem Verfahren getroffene rechtskräftige Entscheidung als in allen beteiligten Verfahren als verbindlich anzuerkennen. Die Behörde setzt die Bearbeitung der Widerspruchsverfahren aller anderen Beteiligten aus. Die Zulässigkeit solcher Vereinbarungen steht außer Zweifel.

Derartige Vereinbarungen von Musterverfahren entlasten alle Beteiligten und die Verwaltungsgerichte. Sie tragen dazu bei, mit dem geringstmöglichen Aufwand und den geringstmöglichen Kosten, die strittigen Fragen zu klären und Rechtssicherheit zu schaffen.

Vereinbarungen zur Durchführung von Musterverfahren geben vielfach den betroffenen Bürgern überhaupt erst die Möglichkeit, etwaige rechtswidrige Bescheide anzugreifen und ihre verfassungsmäßigen Rechte wahrzunehmen. Dies hängt nicht nur mit den oben angeführten „normalen“ Kosten eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, die bereits bei einfach gelagerten Fällen entstehen, zusammen. Vielfach erweist es sich nämlich gerade bei der beabsichtigten Überprüfung von Beitragsbescheiden als notwendig, die gesamte Satzung und die dem Bescheid zugrundeliegende Kalkulation zu prüfen. Eine solche Überprüfung kann der Betroffene nicht selbst vornehmen. Dafür ist in der Regel die aufwendige Überprüfung durch Fachleute erforderlich. Hierdurch entstehen ganz erhebliche weitere Kosten. Solche Kosten kann ein einzelner Betroffener in aller Regel nicht aufbringen. Wenn eine Vielzahl von Betroffenen sich diese Kosten teilt, ist der auf jeden Einzelnen entfallende Anteil jedoch erträglich. Erst dadurch, daß einer Vielzahl von Betroffenen die Möglichkeit eingeräumt wird, sich zusammenzuschließen und eine fundierte Überprüfung durchführen zu lassen, kann das Grundrecht auf Rechtsgewährung wahrgenommen werden.

Eine effektive Rechtsgewährung für die Bürger erfordert daher geradezu in den dargelegten Fällen den Abschluß von Vereinbarungen über die Führung von Musterprozessen.

Einige Behörden schließen in geeigneten Fällen bei einer Vielzahl von gleichgelagerten Widersprüchen gegen die von ihnen erlassenen Bescheide solche Vereinbarungen über die Durchführung von Musterprozessen ab.

Wie oben dargelegt, spart auch die Behörde, deren Bescheide angegriffen werden, in solchen Fällen für den Fall ihres Unterliegens erhebliche Kosten ein. Es handelt sich hierbei nicht darum, Prozeßhanseln zufriedenzustellen. Gerade die Erfahrung mit den Satzungen der Wasser- und Abwasserzweckverbände hat gezeigt, daß deren Satzungen und die den Bescheiden zugrundeliegenden Kalkulationen vielfach der Prüfung durch die Gerichte nicht standhalten.

Geht man davon aus, daß der Zweck aller Behörden darin besteht, den Belangen der Bürger zu dienen, kommt man zu dem Ergebnis, daß die Behörden verpflichtet sind, die Rechte der Bürger nicht nur zu wahren, sondern diesen auch die Möglichkeit zu verschaffen, diese Rechte mit einem zumutbaren Aufwand durchzusetzen. Insbesondere die Zweckverbände der Kommunen sind daher gehalten, grundsätzliche Fragen mit dem geringstmöglichen Aufwand sowohl für den Zweckverband, wie auch für die betroffenen Bürger zu klären.

Gerade bei den Wasser- und Abwasserzweckverbänden ist jedoch die Bereitschaft, Vereinbarungen über die Führung von Musterverfahren abzuschließen, äußerst gering ausgeprägt. Viele dieser Verbände lehnen solche Vereinbarungen ab. Ohne daß die Motive dazu offengelegt werden, kann man davon ausgehen, daß die Verbände, die bereits mehrere unwirksame Satzungen erlassen hatten, damit rechnen, daß nur wenige Betroffene eine Klage beim Verwaltungsgericht erheben werden. Selbst wenn das Gericht dann den Klägern Recht geben sollte, so sind doch die Bescheide der Betroffenen, die keine Klage erhoben haben, bestandskräftig und nicht mehr angreifbar. Der Verband verfügt damit über die Beiträge, die bestandskräftig festgesetzt sind. Dies dient zwar den Zwecken des Verbandes, es unterläuft jedoch die Wahrnehmung der Rechte durch die betroffenen Bürger.

Beispiel einer landesrechtlichen Regelung

Um einer solchen Praxis vorzubeugen, hat der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern im KAG des Landes Mecklenburg-Vorpommern eine Regelung getroffen, die bisher bundesweit einmalig ist. Er hat die entsprechende Anwendung der Regelung des § 363 Abs. 2 der AO angeordnet und die Behörden bei Widersprüchen in gleichgelagerten Fällen verpflichtet, Musterverfahren durchzuführen.

Die entsprechenden Regelungen sind nachstehend auszugsweise wiedergegeben:

Kommunalabgabengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern – KAG M-V i. d. F. d. Bkm. vom 12. April 2005 Fundstelle: GVOBl. M-V 2005, S. 146

§ 12 Anwendung der Abgabenordnung

(3) § 363 Abs. 2 der Abgabenordnung ist mit den in den Sätzen 2 bis 6 genannten zusätzlichen Maßgaben anzuwenden. Ist wegen der Gültigkeit einer Abgabensatzung ein Verfahren bei dem Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, einem obersten Bundesgericht oder beim Europäischen Gerichtshof anhängig und wird der Widerspruch hierauf gestützt, ruht das Widerspruchsverfahren insoweit bis zu dessen rechtskräftigem Abschluß. Gleiches gilt, wenn bei den genannten Gerichten, den Verwaltungsgerichten des Landes oder dem Bundesverfassungsgericht ein Verfahren wegen einer Rechtsfrage anhängig ist, die in einem Widerspruchsverfahren entscheidungserheblich ist. Bei Widersprüchen in gleichgelagerten Fällen soll die Widerspruchsbehörde geeignete Verfahren als Musterverfahren auswählen und vorrangig entscheiden. Die verbleibenden Widerspruchsverfahren ruhen bis zur Rechtskraft der Entscheidungen in den Musterverfahren. Das Ruhen ist dem Widerspruchsführer mitzuteilen. Das Widerspruchsverfahren ist fortzusetzen, wenn der Widerspruchsführer dies beantragt oder die abgabenberechtigte Körperschaft dies dem Widerspruchsführer mitteilt.

Die angeführte Regelung aus der AO lautet wie folgt:

AO § 363 Aussetzung und Ruhen des Verfahrens

(2) Die Finanzbehörde kann das Verfahren mit Zustimmung des Einspruchsführers ruhen lassen, wenn das aus wichtigen Gründen zweckmäßig erscheint. Ist wegen der Verfas-sungsmäßigkeit einer Rechtsnorm oder wegen einer Rechtsfrage ein Verfahren bei dem Europäischen Gerichtshof, dem Bundesverfassungsgericht oder einem obersten Bundesgericht anhängig und wird der Einspruch hierauf gestützt, ruht das Einspruchsverfahren insoweit; dies gilt nicht, soweit nach § 165 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 oder Nr. 4 die Steuer vorläufig festgesetzt wurde. Mit Zustimmung der obersten Finanzbehörde kann durch öffentlich bekannt zu gebende Allgemeinverfügung für bestimmte Gruppen gleichgelagerter Fälle angeordnet werden, daß Einspruchsverfahren insoweit auch in anderen als den in den Sätzen 1 und 2 genannten Fällen ruhen. Das Einspruchsverfahren ist fortzusetzen, wenn der Einspruchsführer dies beantragt oder die Finanzbehörde dies dem Einspruchsführer mitteilt.

Verhältnis von Bundesrecht und Landesrecht

… Eine bundesrechtliche Vorschrift zur Durchführung von Musterverfahren, die über die angeführten Regelungen in der AO (und die Vorschrift des § 93 a VwGO zur Entlastung der Gerichte) hinausgeht, ist schon deshalb nicht zu erwarten, weil außerhalb des Steuerrechts die Mehrzahl der in Frage kommenden Musterverfahren sich auf kommunale oder landesrechtliche Vorschriften beziehen werden.

Die bisher einzige landesrechtliche Regelung, die Musterverfahren für Kommunalabgaben vorschreibt, ist im KAG des Landes Mecklenburg-Vorpommern enthalten. Diese Regelung verstößt nicht gegen Bestimmungen des Bundesrechts. …

Eine Regelung im Landesrecht des Landes Brandenburg, die Kommunen oder Zweckverbände anweist, bei Widersprüchen in gleichgelagerten Fällen ein Musterverfahren durchzuführen, verstößt nicht gegen Bundesrecht.

Wird durch Musterverfahren in die Selbstverwaltungsrechte der Kommunen im Lande Brandenburg und der Zweckverbände eingegriffen? Die Gemeinde erfüllt ihre Aufgaben in bürgerschaftlicher Selbstverwaltung zum gemeinsamen Wohl aller Einwohner (Gemeindeordnung für das Land Brandenburg – GO – § 1 Abs. 2). Zu ihren Aufgaben gehört u.a. die Versorgung mit Wasser und die schadlose Abwasserableitung und Abwasserbehandlung.

… Eine Verwaltungspraxis, die sich an der Wahrung der Rechte der Einwohner der Gemeinden orientiert, ist somit sowohl für die Gemeinden wie auch für die Zweckverbände verpflichtend. Eine solche Verwaltungspraxis kann daher in keinem Fall das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen und das davon abgeleitete Recht der Zweckverbände beeinträchtigen. Sie ist vielmehr Voraussetzung für eine verfassungsgemäße Ausübung des Selbstverwaltungsrechts.

… Die Bürgermeister der Gemeinden, die sich zu Zweckverbänden zusammengeschlossen haben, sind vielfach ehrenamtlich tätig. Wegen der Vielzahl der von ihnen zu erledigenden Aufgaben bleibt ihnen häufig gar nicht ausreichend Zeit, um sich umfassend mit den von den Zweckverbänden erarbeiteten Vorlagen zu beschäftigen. Die Mehrzahl der Bürgermeister ist auch juristisch nicht so ausreichend vorgebildet, daß sie die komplizierten Rechtsfragen und die komplexen Regelungen der Satzungsentwürfe ausreichend prüfen könnte.

… Die Einwohner der Gemeinden sind jedoch in die Erarbeitung der Satzungen nicht einbezogen. Umso wichtiger ist es, ihnen wenigstens nachträglich die Möglichkeit einer umfassenden Prüfung des Ergebnisses zu ermöglichen.

Den Gemeinden und ihren Zweckverbänden entstehen durch die Durchführung von Musterverfahren auch in finanzieller Hinsicht keine Nachteile.

Wird nach dem Erlaß von Bescheiden, gegen die eine Vielzahl gleichgelagerter Widersprüche erhoben werden, ein Musterverfahren durchgeführt, so wird die Wirksamkeit der anderen Bescheide, deren Bearbeitung bis zur Entscheidung in dem Musterverfahren zurückgestellt wird, nicht berührt.

Wird im Musterverfahren die Wirksamkeit des angegriffenen Bescheides festgestellt, so ergibt sich daraus die Wirksamkeit der Bescheide, deren Bearbeitung zunächst zurückgestellt wurde. ... Die Durchführung von Musterverfahren kann nicht nur der Kostenersparnis für alle beteiligten Bürger und Gemeinden dienen, sie kann auch dazu beitragen, die Akzeptanz der Satzung bei den Betroffenen zu erhöhen. Schließlich entlastet sie auch die Verwaltungsgerichte. …

Zusammenfassung: Einer gesetzlichen Verpflichtung der Gemeinden und Zweckverbände, bei gleichgelagerten Widersprüchen gegen Beitragsbescheide ein Musterverfahren durchzuführen und dazu entsprechende Vereinbarungen zu treffen, stehen bundesrechtliche Verfahrensvorschriften nicht entgegen. Eine solche Verpflichtung verletzt das Selbstverwaltungsrecht nicht.

Es wird empfohlen, das KAG Brandenburg dahingehend zu ändern, daß Kommunen und Zweckverbände verpflichtet sind, bei Widersprüchen in gleichgelagerten Fällen gegen Beitragsbescheide ein Musterverfahren durchzuführen. Die Kommunen und Zweckverbände sollen mit den Widerspruchsführern eine Vereinbarung über die Durchführung des Musterverfahrens treffen.

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