Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Bürgerfreundlich und finanzierbar

VDGN-Standpunkt zur Modernisireung des Straßenbaubeitragsrechts in Thüringen

Mit dem Standpunkt des VDGN zur Weiterentwicklung des Straßenbaubeitragsrechts im Freistaat Thüringen wandte sich VDGN-Vizepräsident Eckhart Beleites am 20. Mai an den Innenminister Prof. Dr. Peter Huber. Wir dokumentieren das Schreiben an dieser Stelle im Wortlaut:

Gern nehmen wir die Gelegenheit war, unsere Erfahrungen und Positionen als Interessenvertreter der Grundstückseigentümer in die Diskussion zur Neugestaltung des Straßenbaubeitragsrechts in Thüringen einzubringen.

Wir begrüßen und unterstützen die in der Koalitionsvereinbarung formulierte Zielsetzung, in Thüringen für den Bereich des Straßenbaubeitragsrechts eine Lösung zu finden, die bürgerfreundlich, juristisch einwandfrei und für das Land finanzierbar ist. Hierbei sollte an die Erfolge bei der Abschaffung der Wasserbeiträge und die Einführung neuer Berechnungsmethoden für die Abwasserbeiträge angeknüpft werden.

Unser Verband beschäftigt sich schon seit vielen Jahren mit der Problematik des Straßenbaubeitragsrechts. Tausende Betroffene haben sich hierzu mit ihren Sorgen und Problemen an uns gewandt und wurden durch uns beraten oder in Prozessen zumeist sehr erfolgreich vertreten.

Generell stellen wir hierbei fest, daß die Unzufriedenheit der Grundstückseigentümer über die ständig steigenden Beitragslasten für Straßenbaumaßnahmen, die als ungerecht empfunden werden, wächst. Zunehmend werden durch die Forderungen die Grenzen der Leistungsfähigkeit von Grundstückseigentümern überschritten.

Wir haben inzwischen auch die Kommunalabgabengesetzgebung aller 16 Bundesländer analysiert und miteinander verglichen (eine Kopie des Vergleichs mit Stand März 2010 stellen wir Ihnen beiliegend in Form einer CD zur Verfügung).

Unserer Analyse können Sie entnehmen, daß die Kommunalabgabengesetzgebung in den einzelnen Bundesländern nicht einheitlich gehandhabt wird. Die Regelungen, ob und wofür Beiträge erhoben werden können, gehen weit auseinander. So können Sie unserer Analyse entnehmen, daß in Baden-Württemberg keine Straßenbaubeiträge für die Erneuerung von Straßen erhoben werden oder, daß den Kommunen, wie zum Beispiel im Saarland und in Sachsen, ein Ermessen eingeräumt wird, ob oder in welcher Höhe sie Straßenbaubeiträge erheben wollen.

In den neuen Bundesländern verfolgen sowohl der Freistaat Sachsen als auch der Freistaat Thüringen eine Gesetzgebung, die aus unserer Sicht bezüglich der Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur erste Schritte in Richtung des aus unserer Sicht unbedingt erforderlichen Paradigmenwechsels ausweist. Die Gesetzgebung ist insofern hier „zeitgemäßer und moderner“ als in vielen anderen Bundesländern.

Die demographische Entwicklung – insbesondere in den neuen Bundesländern – läßt der Politik eigentlich auch keine Wahl als einen Paradigmenwechsel bei der Finanzierung der öffentlichen Infrastruktur zu verfolgen. Ein Finanzierungsmodell, bei dem allein die Grundstückseigentümer das Vorhalten, die Instandhaltung und die Erneuerung der Infrastruktur für schwindende Bevölkerungsteile sichern sollen, ist für die Zukunft nicht tragfähig.

Die gesellschaftliche Entwicklung und die Stellung Deutschlands in der Weltwirtschaft konfrontieren uns mit sich ständig verändernden Bedingungen und Anforderungen, für die Lösungen gefunden werden müssen. Zur Bewältigung der Herausforderungen von morgen sind die Finanzierungsmodelle von gestern aber nicht mehr geeignet.

Für den Straßenbau heißt das, die Auffassung – wer ein Grundstück hat, hat auch Geld – kann nicht mehr tragfähige Grundlage eines Finanzierungsmodells für die Infrastruktur sein.

Dagegen sprechen fallende Bodenpreise, bei sinkenden Einwohnerzahlen und sinkenden, bestenfalls stagnierenden Realeinkommen. Die Eigentümer von Grundstücken sind im Durchschnitt zunehmend älter und wachsen in die Rente hinein. Gleichzeitig sinken die Renten im Verhältnis zu den Realeinkommen. Die Nachfrage nach Wohnraum und damit nach Baugrundstücken ist rückläufig. Es besteht in Deutschland keine Wohnungsnot, vielmehr werden in vielen Kommunen Wohnungen zurückgebaut.

Gleichzeitig werden aber die Grundstückseigentümer nach wie vor für die Erneuerung von Straßen sehr häufig mit Forderungen in Höhe von zehntausenden Euro in Anspruch genommen.

Viele der Betroffenen sind dadurch wirtschaftlich überfordert, es besteht für sie die Gefahr des wirtschaftlichen Ruins.

Zur Erinnerung: In den alten Bundesländern waren bis 1990 die den Beitragspflichtigen in Rechnung gestellten prozentualen Beitragssätze wesentlich niedriger. Eine spürbare negative demographische Entwicklung fand noch nicht statt; es bestand permanent eine hohe Nachfrage nach Baugrundstücken. Durch die Teilung großer Grundstücke konnten Grundstückseigentümer mit dem Verkauf des abgeteilten Grundstücks die Beitragsforderungen begleichen, ohne in existentielle Not zu geraten. Die auf den Quadratmeter bezogenen Beiträge waren in der Regel niedriger als der Quadratmeter-Baulandpreis. Diese Situation hat sich grundlegend, insbesondere in den neuen Bundesländern, verändert und zwingt zu einem Umdenken. Straßenbaubeiträge sind in der Regel auch willkürlich, weil sie nur eine Gruppe von Nutzern der Straße betreffen. Sie verstoßen, wie noch ausgeführt werden wird, zunehmend gegen die Gleichbehandlung und den Eigentumsschutz.

Da Straßen von allen Bürgern benutzt werden können, müssen die Kosten für deren Unterhaltung und Erneuerung auch von der Allgemeinheit getragen werden. Straßen sind immer Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge für alle Bürger. Ein besonderer Vorteil der Grundstückseigentümer besteht nicht.

Auch das vorliegende Rechtsgutachten von Professor Brenner beantwortet nicht die Frage, welchen besonderen Vorteil gerade der Grundstückseigentümer aus einem Straßenausbau zieht. Das ist aber die Kernfrage in der Beitragserhebung. Das Gutachten kann man für die weitere Diskussion daher nicht verwenden.

Dem Grundstückseigentümer entsteht ausschließlich aus der erstmaligen Herstellung einer Straße ein erkennbarer individueller Vorteil. In diesem Fall steigt durch die Erschließung eines Grundstücks auch sein Wert. Für die Werterhöhung ist ein Beitrag gerechtfertigt. Verwaltungsrechtler machen aber keinen Unterschied zwischen der Erschließung eines neuen Baugebietes und der Erneuerung einer Straße: „Straßenbau ist für sie Straßenbau“. Der grundlegende Unterschied beider Situationen wird übersehen. Im ersten Fall ist der besondere individuelle Vorteil des Grundstückseigentümers bekannt – die Wertsteigerung des Grundstücks. Im zweiten Fall ist ein solcher Vorteil nicht vorhanden und deshalb auch nicht individuell zurechenbar.

Der Begriff des besonderen wirtschaftlichen Vorteils stammt aus dem preußischen Kommunalabgabengesetz von 1893 unter Bismarck. Zu dieser Zeit haben die sich entwickelnden Kommunen erstmalig ihre Infrastruktur, wie wir sie heute kennen, aufgebaut. Grundstückseigentümer hatten von der damaligen Urbanisierung besonders profitiert. Heute jedoch ist die Nutzung des öffentlichen Straßennetzes selbstverständliche Daseinsvoraussetzung für alle Bürger.

Grundstückseigentümer haben von einer Straße keinen anderen Vorteil als alle anderen Nutzer. Für alle Nutzer ist die Straße lediglich ein Netzzugang.

Wir stellen deshalb die Frage, ob Beiträge für die Erneuerung von Straßen noch äquivalent zum öffentlichen Gut „Straße“ sind.

Das öffentliche Abgabensystem soll aber gerade Ausdruck des finanzwirtschaftlichen Äquivalenzprinzips und des Leistungsfähigkeitsprinzips sein.

Diese Prinzipien sehen wir durch Straßenbaubeiträge zunehmend verletzt, da kein unmittelbarer wirtschaftlicher Vorteil der Grundstückseigentümer bestimmt werden kann.

Den Verwaltungsrechtlern ist es unmöglich, die individuellen Vorteile der Grundstückseigentümer zu benennen, was vom Kommunalabgabengesetz aber ausdrücklich verlangt wird. Statt dessen behaupten sie vielfach: Es kommt auf die individuellen Vorteile gar nicht an. Die Oberverwaltungsgerichte, die solche Aussagen treffen, verwandeln durch ihre Feststellung das Äquivalenzprinzip ins Gegenteil.

Auch Behauptungen, daß der Gebrauchswert eines Grundstücks durch die Erneuerung einer Straße gesteigert wird, bleiben unerklärt. Wenn damit gemeint sein sollte, daß die Straße benutzt werden kann, um das eigene Grundstück erreichen zu können, so muß darauf hingewiesen werden, daß dieser Vorteil bereits mit dem Erschießungsbeitrag für die erstmalige Herstellung der Straße bezahlt worden ist.

Die Mißachtung des Äquivalenzprinzips zeigt, daß sein Verfassungsrang durch die Verwaltungsrechtsprechung vielfach nicht erkannt und gewürdigt wird.

Aus unserer Sicht verstößt die Beitragserhebung zunehmend gegen das „Übermaßverbot“ und gegen mehrere Artikel des Grundgesetzes:

• Art.3 GG Gleichbehandlung; denn die Straßen werden weitgehend von den Grundstückseigentümern bezahlt, während andere Nutzer diese Straßen kostenlos benutzen dürfen.

• Art.14 GG Eigentumsschutz; weil es keine sachliche Rechtfertigung dafür gibt, daß allein Grundstückseigentümer für den Straßenbau zahlen. Eine solche Rechtfertigung ergäbe sich nur, wenn ein besonderer Vorteil für die Grundstückseigentümer bekannt wäre.

Wir sind der Auffassung, daß Straßenbaubeiträge nicht zuletzt deswegen willkürlich sind. Sie verstoßen gegen die Gleichbehandlung und den Eigentumsschutz. Da Straßen von allen Bürgern benutzt werden, müssen die Kosten für deren Erhaltung auch durch die Allgemeinheit getragen werden.

In diesem Zusammenhang ist das sogenannte Benshausen-Urteil kritisch zu hinterfragen. Das Gericht stützt seine Entscheidung auch hier auf die Annahme, daß dem Grundstückseigentümer durch den Straßenausbau ein besonderer wirtschaftlicher Vorteil entsteht. Im Gegensatz zu Thüringen hat das Sächsische Oberverwaltungsgericht sich 2007 (im Fall Ralbitz-Rosenthal) dafür ausgesprochen, daß Gemeinden in Sachsen eigenständig entscheiden können, ob sie Beiträge überhaupt erheben wollen.

Eine entsprechende rechtliche Würdigung haben wir im vorliegenden Rechtsgutachten vermißt. Die Bandbreite der unterschiedlichen Regelungen in Deutschland ist Ausdruck des Föderalismus. Eine Pflicht zur Beitragserhebung für die Erneuerung von Straßen besteht nach dem Grundgesetz nicht.

Der Bundesgesetzgeber hat nur für die erstmalige Herstellung einer Straße im BauGB § 129 eine verpflichtende Regelung geschaffen.

Somit ist es Sache der Länder darüber zu entscheiden, ob die Kommunen verpflichtet werden sollen, Beiträge für Straßenausbaumaßnahmen zu erheben. Diesen Gestaltungsspielraum sollte Thüringen nutzen und den Weg in Richtung der gesetzlichen Abschaffung von Straßenbaubeiträgen gehen. Ein erster Schritt sollte es sein, den Kommunen freizustellen, ob sie für die Erneuerung und Erweiterung von Straßen Beiträge erheben wollen oder nicht. Hierdurch würde das Land die kommunale Selbstverwaltung stärken und die demokratisch legitimierte Mitentscheidung der betroffenen Bürger und damit auch der Grundstückseigentümer ermöglichen.

Das Land sollte die so getroffenen Entscheidungen der Kommunen akzeptieren und nicht mit Kürzungen in den Schlüsselzuweisungen bestrafen oder eine Kreditaufnahme davon abhängig machen.

Die Regelungen im § 54 Abs. 2 der Thüringer Kommunalordnung und im § 7 Abs. 1 Kommunalabgabengesetz, mit denen die Kommunen zur Beitragserhebung unabhängig von ihrem politischen Willen und ungeachtet von ihrer Leistungsfähigkeit gezwungen werden, müssen abgeschafft werden. Entscheidet sich eine Kommune politisch für die Erhebung von Straßenbaubeiträgen, muß es ihr freigestellt sein darüber zu entscheiden, welchen Anteil sie selbst für die Allgemeinheit trägt. Gleichzeitig sollten begleitend die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen dafür geschaffen werden, daß Drittmittel, insbesondere Fördermittel, auf die Prozentsätze angerechnet werden können und damit in die Gesamtfinanzierung einfließen. Die im Thüringer Kommunalabgabengesetz § 7 Abs.7 bezogen auf leitungsgebundene Einrichtungen getroffenen Regelungen über das Aussetzen der Beitragspflicht bei unbebauten und übergroßen Grundstücken sollten auch für den Straßenausbau übernommen werden.

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