Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Abwasser-Regelung gekippt

Thüringer Verfassungsgerichtshof verwirft Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes

In den fünf neuen Bundesländern wurden nach der Wende in erheblichem Ausmaß Investitionen im Bereich Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung vorgenommen.

Nach der Bildung der Länder und der Einführung der kommunalen Selbstverwaltung haben die Kommunen und die von ihnen gebildeten Zweckverbände (überwiegend mit Beratung aus den alten Bundesländern) die Anlagen für Wasserversorgung und Abwasserentsorgung großzügig (teilweise überdimensioniert) ausgebaut. Dafür haben sie sich in erheblichem Ausmaß verschuldet.

Die Kommunen und deren Zweckverbände bitten nun zur Refinanzierung ihrer Aufwendungen die Grundstückseigentümer zur Kasse. Diese sollen für den „Vorteil”, der ihnen durch die Möglichkeit der Nutzung der Anlagen entsteht, zahlen. Ob sie einen tatsächlichen Vorteil haben, und ob dieser Vorteil zu einer Erhöhung des Wertes ihres Grundstücks führt, spielt dabei keine Rolle.

Im Landtagswahlkampf 2004 hatte der thüringische Ministerpräsident Althaus für den Fall seines Wahlsieges eine Entlastung der Grundstückseigentümer zugesagt. Tat-sächlich beschloß der Landtag dann am 17. Dezember 2004 Änderungen des Thüringer Kommunalabgabengesetzes (KAG), durch die

- die Erhebung von Beiträgen für Einrichtungen der Wasserversorgung abgeschafft und die Rückzahlung bereits erhobener Beiträge angeordnet wurde,

- die Beitragspflicht für Abwasseranlagen bei unbebauten Grundstücken bis zur Bebauung hinausgeschoben wurde,

- die Beitragspflicht für Abwasseranlagen bei minderbebauten Grundstücken (die Bebauung ist geringer als zulässig) auf die tatsächliche Bebauung beschränkt und eine Nacherhebung erst für den Zeitpunkt zugelassen wurde, zu dem die Bebauung erweitert wird,

- die Beitragspflicht für übergroße (insoweit nicht bebaute) Grundstücke dadurch begrenzt wurde, daß Beiträge für die Flächen, die 130 Prozent der durchschnittlichen Grundstücksgröße überstiegen, nicht erhoben werden durften,

- soweit für Abwasseranlagen nach dem neuen Recht keine Beiträge erhoben werden durften, die Rückzahlung bereits erhobener Beiträge angeordnet wurde.

Zwei Thüringer Gemeinden sowie fünf Zweckverbände der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung hatten sich mit Verfassungsbeschwerden gegen diese Änderungen des Kommunalabgabengesetzes (KAG) vom 17. Dezember 2004 gewandt und eine Verletzung ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung geltend gemacht.

Der Thüringer Verfassungsgerichtshof (VerfGH) gab mit Urteil vom 23. April 2009 (VerfGH 32/05) den Verfassungsbeschwerden der Gemeinden teilweise statt.

Die Beschwerden der Zweckverbände wies man zurück, weil diese nach Auffassung des VerfGH kein Beschwerderecht als Subjekte der kommunalen Selbstverwaltung haben. Die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des KAG wirkt sich jedoch auf alle Gemeinden und Zweckverbände in Thüringen aus.

Trinkwasser-Regelung bleibt

Soweit die Erhebung von Beiträgen für Einrichtungen der Wasserversorgung abgeschafft und die Rückzahlung bereits erhobener Beiträge angeordnet worden war, hat der VerfGH die Beschwerden abgewiesen.

Durch diese Regelungen sei es den Kommunen nicht unmöglich, die Anlagen der Wasserversorgung zu refinanzieren.

Der VerfGH hat dazu erklärt, die Finanzierung des hierfür erforderlichen Aufwandes bleibe möglich, werde jedoch kostspieliger. Während bei der Erhebung von Beiträgen relativ kurzfristig ein großer Teil der Investitionskosten zurückerlangt werden kann, führt die Verteilung der gesamten Investitionskosten auf die Gebühren zu einer Verlängerung des Zeitraums, in dem Finanzmittel zurück-fließen – was wiederum eine Zwischenfinanzierung über Fremdkapital notwendig macht. Die Kommunale Selbstverwaltung sei dadurch zwar eingeschränkt. Der Eingriff sei aber durch Belange des Gemeinwohls gerechtfertigt und beschränke sich auf das dazu Notwendige.

Die Entlastung der Grundstückseigentümer sei ein zulässiges gesetzgeberisches Ziel. Die Investitions- und Finanzierungskosten für Anlagen der Wasserversorgung können vollständig durch Gebühren refinanziert werden. Erhöhte Zinsbelastungen in Altfällen werden den Kommunen durch das Land erstattet.

Die Kommunen müssen auch – wegen der hohen Kreditaufnahmen – nicht befürchten, daß ihnen im Rahmen der Rechtsaufsicht die Aufnahme neuer Kredite untersagt würde. Denn Darlehensbelastungen, die ihnen durch Entscheidung des Gesetzgebers auferlegt wurden, und deren Rückzahlung durch die Gebühren oder privatrechtlichen Entgelte gesichert sind, dürfen nicht negativ bewertet werden, befand der Verfassungsgerichtshof weiter. Auch die Rückzahlungsverpflichtung sei zur Entlastung der Grundstückseigentümer angemessen und verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

Abwasser-Regelung fällt durch

Dagegen hat der VerfGH die Neuregelung der Finanzierung der Abwasserversorgung überwiegend für verfassungswidrig und nichtig bzw. für mit der Thüringischen Verfassung unvereinbar erklärt.

Die durch die Gesetzesänderungen geschaffenen Privilegierungen (für unbebaute oder übergroße Grundstücke) führten zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Refinanzierung, etwa bei der erstmaligen Herstellung einer Entwässerungseinrichtung.

Für die Kalkulation der Beitragssätze ist der Investitionsaufwand auf alle Grundstücke zu verteilen, die einen möglichen Vorteil haben, stellte der Verfassungsgerichtshof fest. Das betreffe auch unbebaute, aber bebaubare Grundstücke; ebenso bebaute Grundstücke nach dem Maß ihrer möglichen baurechtlich zulässigen Bebauung und ohne Flächenbegrenzung. Diese Beitragslücke wird durch das Land nach dem derzeitigen KAG nicht geschlossen.

Auch eine reine Gebührenfinanzierung komme zumindest dann nicht in Betracht, wenn der Investitionsaufwand sehr groß ist, weil die Gebührensätze dann eine Höhe erreichten, die für den Abgabenschuldner nicht mehr zumutbar wäre. Dies habe der Gesetzgeber selbst gesehen, da er die Neuregelung der Finanzierung der Abwasserentsorgung nicht – wie im Bereich der Wasserversorgung – unter Abschaffung der Beitragserhebung auf eine reine Gebührenfinanzierung umgestellt hat. Eine reine Gebührenfinanzierung sei auch wegen des Gleichheitsgrundsatzes unzulässig. Dieser verbietet es, im Rahmen der Refinanzierung von Investitionsmaßnahmen die Abgaben so zu gestalten, daß eine Gruppe von Abgabenschuldnern einer nennenswerten anderen Gruppe, die auch einen Vorteil von der Anlage hat, deren Vorteil mitfinanziert und die andere Gruppe von einer Mitwirkung an der Finanzierung freigestellt wird. Auch nach dem geänderten KAG liege bereits mit der Möglichkeit der Inanspruchnahme einer Anlage ein Vorteil vor. Eine reine Gebührenfinanzierung führe dazu, daß bebaubare, aber an die Anlage nicht angeschlossene Grundstücke einen vom Gesetzgeber anerkannten Vorteil hätten, für dessen Finanzierung sie aber nicht herangezogen würden, weil sie mangels Anschlusses keine Gebühren zahlten. Sei der Anteil der nicht zur Finanzierung herangezogenen Grundstücke im Gebiet eines Aufgabenträgers nennenswert hoch, die Gebühren für die angeschlossenen Grundstücke dadurch wesentlich höher, und sei abzusehen, daß dieser Zustand sich in Zukunft nicht ändere, sei dies eine unzulässige Ungleichbehandlung.

Im Ergebnis führe die Änderung des Beitragsrechts im Bereich der Finanzierung der Abwasserentsorgung für die Aufgabenträger zu erheblichen Finanzierungsschwierigkeiten und Investitionshemmnissen. Insgesamt sei der Eingriff mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung nicht vereinbar.

Zwar sei die Entlastung von Nutzungsberechtigten unbebauter oder minderbebauter Grundstücke ein überörtlicher Gemeinwohlbelang. Die Folgen des Gesetzes führten jedoch dazu, die Auswirkungen in die Kommunen zu verlagern. Aus dem Demokratiegebot als grundlegendem Verfassungsprinzip ergebe sich, daß die Entscheidungen von denen getroffen werden sollen, die von ihnen betroffen sind. Dem widerspräche es, wenn der Landesgesetzgeber eine an überörtlichen Belangen orientierte Entscheidung träfe, die Auswirkungen aber auf die örtliche Ebene verlagerte. Daß Belange des Gemeinwohls allein auf Kosten der örtlichen Gemeinschaft geregelt werden, ist nicht gerechtfertigt.

Mit der Erklärung der Nichtigkeit der entsprechenden Regelungen besteht nunmehr in Thüringen wieder der vor dem 1. Januar 2005 geltende Rechtszustand im Bereich der Abwasseranlagen. Die Privilegierungen unbebauter, minderbebauter und übergroßer Grundstücke sind wieder abgeschafft.

Eine Rückzahlung der für solche Anlagen bereits geleisteten Beiträge erfolgt nicht. Sofern Beträge bereits zurückgezahlt worden sind, hat der VerfGH den Landesgesetzgeber aufgefordert, bis zum 31. Dezember 2010 eine entsprechende Neuregelung zu erlassen. Bis dahin ist die Rück-Rückforderung ausgeschlossen.

VDGN für völlig neuen Ansatz

Die Zweckverbände und Kommunen, die ihre Satzungen noch nicht geändert hatten, müssen dies nicht mehr tun. Sofern neu gefaßte Satzungen Privilegierungen hinsichtlich unbebauter, minderbebauter und übergroßer Grundstücke enthalten haben, dürften die entsprechenden Regelungen nicht mehr anwendbar sein.

Zwei Verfassungsrichter haben in Sondervoten erklärt, daß sie die Entscheidung insoweit nicht mittragen, als die Verfassungsmäßigkeit der Regelung zur Nichterhebung von Beiträgen für Wasserversorgungsanlagen bestätigt worden ist.

Einen eigenartigen Beigeschmack hat die Entscheidung des VerfGH hinsichtlich der zulässigen Rückwirkung des Gesetzes in Bezug auf die Rückzahlung von Beiträgen für Anlagen der Wasserversorgung dadurch, daß der VerfGH diese nur durch einen juristischen Schachzug begründen konnte. Er hat erklärt, daß es gar nicht auf die bereits erhobenen Beiträge, sondern auf die Finanzierung der Wasserversorgung insgesamt ankomme. Zudem hat er, wie der Verfassungsrichter Prof. Baldus in seinem Sondervotum betont, gar nicht festgestellt, ob die Finanzierung von Beiträgen tatsächlich in allen betroffenen Kommunen nicht abgeschlossen ist.

Die Entscheidung verdeutlicht, daß die Grundkonstruktion, wonach die Kosten für die Errichtung von Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen wegen des Vorteils der rechtlichen Möglichkeit einer Inanspruchnahme der entsprechenden Einrichtungen auf die Grundstückseigentümer bzw. dinglich Berechtigten auch durch Reparaturen nicht oder nur unvollkommen geheilt werden kann.

Der VDGN, der sich von Anfang an dagegen gewandt hat, die Finanzierung der Aufwendungen für die Herstellung solcher Anlagen zu Lasten der Grundstückseigentümer zu sichern, wird durch das Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofes in seiner Auffassung bestätigt. Er wird sich auch weiterhin dafür einsetzen, diesen Ansatz aufzuheben und die Finanzierung von Einrichtungen der Daseinsvorsorge, die der Allgemeinheit dienen, durch die Allgemeinheit zu sichern.

Dr. Wilfried Ballaschk, Rechtsanwalt

 

zurück