Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Kleingartenstudie für NRW verfehlte ihr Ziel

Keine Grundlage für strategische und politische Entscheidungen

 

Von Roland Bald, Eckhart Beleites, Heinz Binder, Dieter Claar, Dr. Klaus-Joachim Henkel, Dr. Michael Jagielski, Dieter Lundström, Peter Ohm, Johann Thelen, Heinz Schuster, Peter Vossen*

I.
Rund 118.000 Kleingärten sind in Nordrhein-Westfalen (NRW) beheimatet. Das ist nach Sachsen mit über 200.000 Kleingärten der höchste Bestand an privatem Grün in einem deutschen Bundesland. Doch NRW hat als einziges Bundesland die Förderung des Kleingartenwesens – in beispielhafter Weise – in der Landesverfassung verankert.

Ende Februar 2009 ist auf der Homepage des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes NRW die Studie „Zukunft des Kleingartenwesens in NRW”1 veröffentlicht worden, genau ein Jahr nach der Studie des Bundesbauministeriums „Städtebauliche, ökologische und soziale Bedeutung des Kleingartenwesens” (vergleiche dazu Das Grundstück 7-2008, S.19).

Enttäuschung und Zorn verbleiben, wenn man sich durch die 276 Seiten der Studie hindurchgelesen hat. Man erfährt eine Menge über das Kleingartenwesen in NRW, über die historische Entwicklung der Parzellen und Vereine an Rhein und Ruhr, über die Verdienste und Schwierigkeiten des Ehrenamtes, über die unterschiedlichen kommunalen Verhaltensweisen, über Kleingärtner mit Migrationshintergrund etc. Da ist mit Fleiß und Akribie Etliches an historisch und demographisch Interessantem zusammengetragen worden, wenn auch oft etwas nebulös, wo Fakten und Zahlen zu erwarten gewesen wären.

Nur als Grundlage politischer und strategischer Entscheidungen zur Zukunft des Kleingartens in NRW konterkariert diese Studie die Studie des Bundesbauministeriums. Weder hinterfragt und präzisiert sie die Aussagen dieser bundesweiten Studie, noch bringt sie einen darüber hinausgehenden, auf NRW bezogenen Erkenntnisgewinn. Den Grundproblemen der Zukunftssicherung des Kleingartens weicht die Studie NRW hartnäckig aus, und ihre Empfehlungen sind aus rechtsstaatlicher Sicht zum Teil abenteuerlich. Nicht nachzuvollziehen ist auch, daß die Studie NRW im Unterschied zur Studie des Bundesbauministeriums das Kleingartenwesen repräsentativer Großstädte ausblendet, darunter der Kulturhauptstadt Essen und der Landeshauptstadt Düsseldorf mit insgesamt 17.000 Parzellen, deren Stadtverbände allerdings nicht mehr dem BDG angehören. Ebenso läßt die Studie eine ernsthafte Auseinandersetzung mit jenen Zielen vermissen, die Umweltminister Uhlenberg im Jahre 2007 vorgegeben hatte:

„1. Sie soll Grundlage sein für politische Entscheidungen hinsichtlich der weiteren Entwicklung des Kleingartenwesens.

2. Sie soll notwendige Anpassungen im Kleingartenrecht aufzeigen und

3. Basis sein für einen zielgerichteten und effizienten Einsatz knapper Fördermittel.

4. Sie enthält eine Bedarfsanalyse als Hilfe bei planerischen Entscheidungen der kommunalen Entwicklung und soll

5. einen Beitrag für die weitere Entwicklung des organisierten Kleingartenwesens in NRW und seiner Strukturen liefern.

6. Es soll ein Leitbild zukünftiger Kleingärten entwickelt werden.
Kern der Studie wird die Entwicklung zukunftsfähiger Modelle auf der Grundlage von Bestandserfassung und Befragung der Akteure auf verschiedenen Ebenen sein.” (Das Grundstück, 4-2007, S.13)

II.
1. Nach dem öffentlichen Baurecht und nach dem Bundeskleingartengesetz gilt auch in NRW Kleingartenland als „vorgehaltenes Bauland“. Standortsicherheit ist aber die erste aller Fragen nach der Zukunft des Kleingartens. Zu NRW bleibt sie in der Studie ungefragt und unbeantwortet. Das Bundesbauministerium postuliert für die alten Bundesländer: 24 Prozent der Anlagen seien in Bebauungsplänen als Dauerkleingärten ausgewiesen und weitere 61 Prozent seien nach § 16 Bundeskleingartengesetz vertraglich geschützt. Und in NRW? Selbst bei dieser Annahme sind nur 28.000 Parzellen baurechtlich geschützt, 72.000 Parzellen lediglich vertraglich gesichert und 18.000 Parzellen ohne jeglichen Schutz? Wo sind sie gelegen? Was ist zu tun? Wo und wie müssen die Kleingärten in die Innenbereiche der Städte zurückgeholt werden? Die Studie NRW erschöpft sich zu dieser Existenzfrage des Kleingartenwesens in der lapidaren Feststellung „Im Rahmen der Bedarfsermittlung wird jedoch immer wieder auch auf die knapper werdenden Flächenressourcen, die erhöhte Nutzungskonkurrenz und die schwieriger werdende Finanzierung hingewiesen.” (S.49)

2. Die wachsende finanzielle Belastung der Kleingärtner, auf die die Studie des Bundesbauministeriums warnend aufmerksam gemacht hatte, ist für die Studie NRW offenbar kein Thema. Zwar erfährt der Leser, daß die Pacht in den befragten Kommunen moderate 0,20 bis 0,25 Euro/m²/a betrage (S. 64), daß 15,1 Prozent der Kleingärtnerfamilien monatlich mit weniger als 1.000 Euro, und weitere 33,9 Prozent monatlich mit 1.001 bis 2.000 Euro auskommen müssen, daß etwa 36 Prozent der befragten Kleingärtner bereit wären, jährlich zwischen 101 und 300 Euro für ihre Parzelle zu zahlen (S.198). Aber es bleibt völlig offen, wie sich die Pachten im Verlaufe der letzten Jahre entwickelt haben und derzeitig entwickeln, inwieweit die Kommunen die gesetzlichen Obergrenzen ausschöpfen und wie hoch sich die öffentlich-rechtlichen Lasten belaufen, die von den Kleingärtnern zusätzlich zur Pacht zu tragen sind. Die Studie läßt uns völlig im Unklaren darüber, inwieweit aus den finanziellen Belastungen der Kleingärtner Gefahren für den Bestand des Kleingartenwesens in NRW ausgehen können.

3. An verschiedenen Stellen verweist die Studie darauf, daß etliche Kommunen am Kleingartenwesen nicht sonderlich interessiert sind, daß nur teilweise Kleingartenentwicklungspläne bestehen, daß aber die Kommunen das Kleingartenwesen teilweise großzügig „subventionieren” würden.
Ein Nachrechnen wirft da eher Zweifel auf. Nach der Studie NRW betragen die durchschnittliche Parzellenfläche reichlich 400 m², der durchschnittliche Pachtzins 0,20 Euro/m²/a. Bei rund 118.000 Parzellen nehmen die Grundstückseigentümer, überwiegend die Kommunen, damit jährlich für an sich wertloses Land 9,4 Millionen Euro an Pacht ein. Hinzu kommen nochmals etliche Millionen Euro Einnahmen an öffentlich-rechtlichen Lasten, für die den Kommunen teilweise kein Aufwand entsteht, z. B. bei Grundsteuern. Zudem zahlen die Kleingärtner Mehrwertsteuer in den Bau- und Gartenmärkten für jede Pflanze, für jedes Brett und für jede Büchse Farbe, und sie ersparen den Kommunen jährlich erhebliche Kosten der Grünpflege. Wenn die Studie NRW dann stolz auf die Förderung des Kleingartenwesens durch das Land NRW im Jahre 2007 in Höhe von 540.000 Euro verweist, dann zeigt das, daß wohl eher die Kleingärtner die Kommunen und das Land subventionieren als umgekehrt.

4. Zur Ausstattung der Lauben mit Ver- und Entsorgungseinrichtungen bleibt die Studie intransparent (S.122ff). Man kann entnehmen, daß ein erheblicher Teil der Lauben über einen Strom- und Wasseranschluß verfügt. Nun wäre es Aufgabe der Studie gewesen, klar zu definieren, welche Anlagen damit nicht mehr unter den Geltungsbereich des Bundeskleingartengesetzes fallen. Man kann nur vermuten, daß es nicht wenige sind.

Daß in einem Teil der untersuchten Anlagen das Abwasser unbehandelt einfach verrieselt wird, ist inzwischen ein Straftatbestand. Nach geltendem Recht muß das Abwasser in den Kleingartenanlagen entweder über eine Kanalisation oder über abflußlose Gruben, deren Dichtheit nachzuweisen ist, entsorgt werden. Offenbar waren die Autoren nicht auf der Höhe des geltenden Rechts, wenn sie zu diesem Komplex Erschließung, Ver- und Entsorgung lediglich empfehlen: „Hinsichtlich der Ver- und Entsorgung der Parzellen gilt es offensichtlich Regelungen zu finden, welche hinsichtlich des Komforts in den Lauben eine zeitgemäße Interpretation des BKleingG darstellen und zugleich dafür Sorge tragen, daß Umweltstandards eingehalten werden.” (S.125)

5. Die Studie widmet sich vollmundig den General- und Zwischenpachtverträgen (S.60 ff): „Als eine wesentliche Rahmenbedingung des Kleingartenwesens sollen deshalb nachfolgend die i. d. R. zwischen den Kommunen und den lokalen kleingärtnerischen Verbänden geschlossenen General- bzw. Zwischenpachtverträge einer näheren Betrachtung unterzogen werden”(S. 61). Anschließend wird diese Ankündigung in zwölf Punkten von „Vertragsform” bis „Bau- und Rückbau in den Parzellen” umgesetzt.

Beschämend, daß die Hauptfrage der General- und Zwischenpachtverträge – Umfang und Art der Interessenvertretung der Kleingärtner – den Autoren nicht einmal der Erwähnung wert ist. Etliche General- bzw. Zwischenpächter geben vor, die Interessenvertreter der Kleingärtner zu sein, obwohl sie nach der Vertragslage und nach ihrem praktischen Verhalten lediglich als verlängerter Arm des Grundstückseigentümers fungieren. Die Anzahl jener General- und Zwischenpächter, die in Deutschland zuvorderst Kleingärtnerinteressen vertreten, ist durchaus überschaubar. Deshalb fordert der VDGN gemeinsam mit der Bundesarbeitsgemeinschaft für ein modernes Kleingartenwesen seit langem neue Rechtsgrundlagen der General- und Zwischenpachtverhältnisse, die eine starke Interessenvertretung der Kleingärtner ermöglichen.

6. Durchgängig beklagt die Studie NRW den Mangel an Rechtskenntnissen und Rechtsbewußtsein in den Kleingärtnerorganisationen und -vereinen, Resultat unzureichender Schulungsarbeit und fehlender Vorbildwirkung der General- und Zwischenpächter. Doch die Autoren der Studie lassen ebenfalls beides vermissen, in Sonderheit im Umgang mit dem Bundeskleingartengesetz. Hier die Aussagen der Studie NRW im Original:
„Die Festlegungen des BKleingG bieten einen erheblichen Interpretationsspielraum. Diese Situation bewirkt eine uneinheitliche Auslegung des Gesetzes in der Praxis der Kleingärtner mit Überinterpretationen auf der einen und einer zu lockeren Auslegung auf der anderen Seite. Auch werden von einzelnen Kommunen bei der Auslegung des Gesetzes mittlerweile eigenständige Wege beschritten. In dieser Situation drohen zum einen ein unattraktives Bild des Kleingartenwesens und auch weitere negative Begleiterscheinungen bis hin zum Verlust der Gemeinnützigkeit. Eine vor diesem Hintergrund teilweise geforderte umfassende Novellierung des BKleingG wird von der Mehrzahl der Kleingartenexperten jedoch abgelehnt. Sinnvoller erscheint eine zeitgemäße, landesweite Detailregelung unter Einhaltung der grundsätzlichen Vorgaben des BKleingG.

Denkbar ist eine dem BKleingG untergeordnete Rechtsnorm, z. B. in Form einer Landesverordnung (in Abstimmung mit dem Bundesgesetzgeber). Im Rahmen einer solchen Landesverordnung ließen sich dann insbesondere Präzisierungen hinsichtlich der baulichen Grenzen, z. B. für Baumaterialien und für Ver- und Entsorgungseinrichtungen oder auch mögliche Kostenobergrenzen für Investitionen durch die Kleingärtner festlegen.

Auch der zulässige ‘Erholungsgartenanteil’ könnte auf diese Weise konkretisiert werden. Neben einer allgemeinen zeitgemäßen Ausformung der Vorgaben des BKleingG ließen sich so entsprechende Regelungen zur Einhaltung der wesentlichen Rahmenbedingungen des Gesetzes (insbesondere der Verhinderung des dauerhaften Wohnens) verankern.
Auch die Entsorgung könnte dabei einerseits zeitgemäß geregelt, zugleich aber so vorgeschrieben werden, daß ein dauerhaftes Wohnen verhindert wird. Mit einer solchen Landesverordnung könnte insofern eine ‚kontrollierte Interpretation’ des BKleingG erfolgen” (S.200).

Zunächst sind drei Dinge festzuhalten:

a) Das derzeitige Bundeskleingartengesetz behindert die Modernisierung des Kleingartenwesens nicht nur in bezug auf familienfreundliche Lauben mit Wasser, Strom und Abwasserbehandlung, sondern ebenso hinsichtlich der Standortsicherheit der Kleingartenanlagen, der finanziellen Belastungen der Kleingärtner, der Interessenvertreung der Kleingärtner durch die Zwischenpächter, der sogenannten „kleingärtnerischen Nutzung” etc.

b) Es trifft nicht zu, daß „die Festlegungen des BKleingG … einen erheblichen Interpretationsspielraum (bieten)”. § 3 BKleinG ist eindeutig: „Laube einfacher Ausführung” heißt es dort. Und der BGH hat das 2003/ 2004 hinreichend interpretiert: Die Laube diene nur der gärtnerischen Hilfsfunktion: dem Aufbewahren von Gartengeräten, dem Unterstellen bei Regen, dem gelegentlichen Übernachten. Ver- und Entsorgungseinrichtungen sind unzulässig. Bei einem Anteil von mehr als einem Drittel Lauben mit Ver- und Entsorgungseinrichtungen (u. a. Strom, Wasser) verlieren die Anlagen im Streitfalle ihren Kleingartenstatus, sind sie als Erholungsgrundstücksanlagen nach BGB zu bewerten. Und nach BGH-Urteil muß mindestens ein Drittel der Parzellenfläche der „nichterwerbsmäßigen gärtnerischen Nutzung” unterliegen.

c) Die rechtsstaatlichen Prinzipien der Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative sollten auch den Autoren der Studie NRW hinlänglich bekannt sein. Man kann ihren Vorschlag, mit Hilfe von Landesregelungen das Bundeskleingartengesetz unterlaufen zu wollen, nur als abwegig und abenteuerlich bezeichnen.

Unbeschadet dessen, und nicht zuletzt durch diesen merkwürdigen Vorschlag vermerkt die Studie an etlichen Stellen das vom VDGN immer wieder vorgetragene Auseinanderfallen von geltendem Recht und Rechtstatsächlichkeit, den gewachsenen Druck der Kleingärtner und der Vereine auf eine Modernisierung der Rechtsgrundlagen des Kleingartenwesens und damit auf eine Novellierung des Bundeskleingartengesetzes.

Bedauerlicherweise solidarisiert sich die Studie NRW mit jenen konservativen Kräften, die das Scheitern der Initiative der Hansestadt Hamburg zur Novellierung des Bundeskleingartengesetzes im Interesse familienfreundlicher Lauben mit Strom und Wasser verursacht haben. Und auch einer ernsthaften sachlichen Diskussion der vom VDGN in Zusammenarbeit mit der Bundesarbeitsgemeinschaft für ein modernes Kleingartenwesen unterbreiteten zahlreichen Vorschläge zur Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen des Kleingartenwesens weicht die Studie leider aus.

7. Zur Studie NRW wäre noch etliches anzumerken, z. B. zu den beschriebenen Zuständen und zu den Vorschlägen zur ökologischen Abwasserbehandlung, wobei das bundesweit bekannte „Essener Modell” zwar erwähnt, aber nur halbherzig unterstützt wird, zum Umfang der kleingärtnerischen Nutzung, zur strikten Trennung von Vereins- und Pachtangelegenheiten, zum Wohnen in einer Kleingartenanlage, das inzwischen zur Rechtstatsächlichkeit gehört, zu den rechtsirrigen Darstellungen des Laubenrückbaus (allein in der Landeshauptstadt wurden vom dortigen Grünflächenamt mehr als 3.500, überwiegend rechtswidrige Rückbauforderungen erhoben) und des Rückbaues abflußloser Gruben bei Pächterwechsel, zu den unterbreiteten Vorschlägen zur Nutzung und Gestaltung der Parzellen, die auf ihre Konformität mit dem Bundeskleingartengesetz zu prüfen wären. Offenbar geht die Studie zudem vom Kleingarten als „Auslaufmodell” aus, was auch die Pressemitteilung des Umweltministeriums NRW vom 27. Februar 2009 nahelegt, wenn sie postuliert: „Zukünftig wird der Erhalt von Kleingärten durch Umbau und Sanierung im Vordergrund stehen und weniger der Neubau und die Ausweitung von Kleingartenanlagen”.

III.
Der Inhalt der vorliegenden Studie liegt fernab von jenem Anspruch, den der Titel „Zukunft des Kleingartenwesens in Nordrhein-Westfalen” impliziert. Einen konkreten Beitrag zur Zukunftssicherung des Kleingartens in NRW und damit zur Erfüllung eines Verfassungsauftrages vermag diese Studie nicht zu leisten. Sie hat ihr Ziel verfehlt.

Entscheidend wird aber sein, welches Handeln im Interesse der Zukunft des Kleingartens diese Studie beim Auftraggeber, dem Minister für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen sowie bei den Kommunen und bei den Kleingärtnervereinen und -verbänden auslöst.

* Die Autoren: Roland Bald, Stadtverband Schwelm der Kleingärtner e.V., 1. Vorsitzender; Eckhart Beleites, VDGN, Vizepräsident; Heinz Binder Kreisverband Oberhausen der Kleingärtner e.V., 1. Vorsitzender; Dieter Claar, Stadtverband der Gartenfreunde Herne-Wanne e.V., 1. Vorsitzender; Dr. Klaus-Joachim Henkel, VDGN, Vizepräsident; Dr. Michael Jagielski, VDGN, Vizepräsident; Dieter Lundström, Stadtverband Krefeld der Kleingärtner e.V., 1. Vorsitzender; Peter Ohm, VDGN, Präsident; Heinz Schuster, Stadtverband Essen der Kleingärtnervereine e.V., 1. Vorsitzender; Johann Thelen, Interessenverband der Kleingärtner NRW e.V., 1. Vorsitzender, Stadtverband Düsseldorf der Kleingärtner e.V., 2. Vorsitzender; Peter Vossen, Stadtverband Düsseldorf der Kleingärtner e.V. , 1.Vorsitzender

zurück