Verband Deutscher Grundstücksnutzer

Die Zukunft des Kleingartens in Deutschland gestalten

Eine aktuelle Aufgabe von Bund, Ländern, Kommunen und Verbänden

Von Eckhart Beleites, Dr. Klaus-Joachim Henkel, Dr. Michael Jagielski, Peter Ohm, Uwe Schuster, Johann Thelen

Hamburg hat die öffentliche Diskussion zur Zukunft des Kleingartens in Deutschland eröffnet: mit der Absicht, den Kleingarten familienfreundlich und sozialverträglich zu modernisieren und dazu auch im Rahmen eines speziellen Kongresses einen breiten, konstruktiven Gedankenaustausch zu führen. (siehe. Interview mit Staatsrätin Dr. Herlind Gundelach in „Das Grundstück“ 1-2007, S.12). Damit werden erstmals von einem Bundesland der Leitgedanke des derzeitigen Bundeskleingartengesetzes und sein restriktivstes Element, die Laube einfacher Ausführung, einer Prüfung aus aktueller gesellschaftlicher Sicht unterzogen. Das verdient Respekt und aktive Unterstützung.

Die Rechtstatsächlichkeit in den Kleingartenanlagen widerspiegelt bekanntlich kaum noch den Leitgedanken des Bundeskleingartengesetzes. Streng genommen fallen schätzungsweise mehr als 80 Prozent der Kleingartenanlagen in Deutschland nicht mehr unter dieses Gesetz. Das Bundeskleingartengesetz schützt weder den Kleingarten noch den Kleingärtner. Der Gesetzgeber, dem dies seit Jahren bekannt ist, zögert noch immer, diesen Widerspruch durch eine Novellierung des Bundeskleingartengesetzes zu beseitigen.

Nicht unberücksichtigt kann bleiben, daß in den neuen Bundesländern in den letzten zehn Jahren Tausende von Kleingärtnern ihren Ankaufsanspruch nach dem Sachenrechtsbereinigungsgesetz verwirklicht haben und Eigentümer bzw. Erbbauberechtigter ihrer Parzelle geworden sind, die sie inmitten einer Kleingartenanlage bewohnen.

Noch immer wird Kleingartenland von Politikern als „vorgehaltenes Bauland“ gesehen und nur die verminderte Baulandnachfrage verlangsamt gegenwärtig diese gefährliche Metamorphose.

Der VDGN und die Bundesarbeitsgemeinschaft für ein modernes Kleingartenwesen setzen sich seit längerem für eine Novellierung des Bundeskleingartengesetzes ein (ausführlich sind die Grundpositionen und Eckwerte im VDGN-Ratgeber „Muß ich Angst um meinen Kleingarten haben?“ sowie im Heft 2/3-2006, S. 05 ff. des VDGN-Verbandsjournals „Das Grundstück“ dargelegt).

Es dürfte unbestritten sein, daß dem privaten Grün ein weiter wachsender gesellschaftlicher Stellenwert zukommt: als ökologisches Korrektiv der Urbanisierung und als hochwirksamer sozialer Faktor. Dem muß der Gesetzgeber Rechnung tragen.

Was sollte das Ergebnis einer Novellierung des Bundeskleingartengesetzes sein? Was sollte aus einer solchen Gesetzesinitiative gestärkt hervorgehen?

1. dauerhaft sichere, sozialverträgliche und ökologisch wirksame private Naherholungsmöglichkeiten für breite Kreise der Bevölkerung auf Flächen, die aus dem Grundstücksmarkt herausgehalten werden, sowohl im Innen- als auch im Außenbereich der Kommunen, 

2. legalisierte familienfreundliche Baulichkeiten mit Strom- und Wasseranschluß einschließlich Abwasserbehandlung, die zum Übernachten und Sommerwohnen sowie in einem begrenzten Umfang zum Dauerwohnen (Mischanlagen ohne Erschließungspflicht der Kommune) genutzt werden dürfen,

3. ein langfristiger Kündigungsschutz sowie sozialverträgliche (differenzierte) Entgelte für die in der Regel bescheidenen Investitionen, bei gleichzeitiger Befreiung der Pächter von den öffentlich-rechtlichen Lasten einschl. Grundsteuer und Zweitwohnungssteuer,

4. die Reservierung eines bestimmten Teils der Anlagen für sozial schwächere Familien zu Sonderkonditionen, 

5. eine Neudefinition des Zwischenpachtprinzips und des Typs des Zwischenpächters,

6. die Entlastung und Stärkung der kommunalen Haushalte. Die Kommunen sollten zudem ökologisch und über die Aufwertung der Quartiere durch reichlich privates Grün, das sie auch mit dem öffentlichen Grün kombinieren können, profitieren. Die Entwicklung der sozialen Stadt sollte kräftige Impulse erhalten.

Der Gesetzgeber muß einen neuen Leitgedanken finden, der mit diesen Prämissen vereinbar ist. In diesem Zusammenhang muß er sich mit einer Reihe spezifischer Fragen auseinandersetzen und entscheiden, welche Entwicklungen gewollt sind, befördert werden und welche Entwicklungen verhindert werden sollen. 

Im Folgenden sollen zu einigen dieser Fragen Sichtweisen des VDGN und der Bundesarbeitsgemeinschaft für ein modernes Kleingartenwesen skizziert und zur Diskussion gestellt werden. 

Widerspruch zwischen Gesetz und Rechtstatsächlichkeit zukunftsfähig auflösen

Jegliche Diskussion oder gar ein Rechtsstreit über Ver- und Entsorgungseinrichtungen an Baulichkeiten, über die Größe von Grundflächen dieser Baulichkeiten, über Laubenrückbau etc. wäre gegenstandslos, die allseits bekannten Urteile des Bundesgerichtshofs (BGH) gäbe es nicht, wenn das Bundeskleingartengesetz nicht an der „Laube einfacher Ausführung“ festhalten und dies sogar zu einem Kernelement (neben der „Fläche zum Anbau von Gartenerzeugnissen für den Eigenbedarf“) des gesamten Kleingartenrechts erheben würde. Wäre der Kleingarten ein Erholungsgrundstück, was wir nicht wollen, wären die Kleingärtner aller der „Laube einfacher Ausführung“ geschuldeter Sorgen ledig. Allerdings liefen sie Gefahr, noch tiefer in die Tasche greifen und auf einen gesetzlichen Kündigungsschutz verzichten zu müssen. Gerade die sozial Schwächeren wären in einem solchen Falle die Betroffenen. 

Der Gesetzgeber muß sich dem Widerspruch zwischen Bundeskleingartengesetz und Praxis stellen und er muß entscheiden, in welche der möglichen Richtungen er ihn auflösen will. 

Er kann am Konzept des Sonderrechts für den Kleingarten, quasi als baurechtlichen Spezialfall, festhalten, an der baurechtlichen Identität von Kleingarten und Grünfläche, am derzeitigen Kündigungsschutz und an der derzeitigen Pachtkonstruktion. Dann muß er bereit sein, bewußt den Katalog der Sondertatbestände zu erweitern und zu legalisieren. Bereits derzeit gehört die Erholung zur legalen kleingärtnerischen Nutzung. Es genügt, wenn maximal ein Drittel der Parzellenfläche einen Nutzgarten darstellt. Etwa ein Drittel der Lauben einer Anlage dürfen über Ver- und Entsorgungseinrichtungen verfügen und zum Wohnen geeignet sein. Das ist geltendes Recht. Hinzukommen müßte u.a.

- die generelle Legalisierung von Lauben mit Ver- und ntsorgungseinrichtungen einschließlich ihrer Nutzung zum Übernachten und Sommerwohnen,

 

- die generelle objektbezogene Legalisierung sämtlicher bestehender Lauben, unabhängig von ihrer Grundfläche, 

- die Legalisierung einer größeren, familienfreundlichen Laubengrundfläche für Neubauten bzw. die Delegierung dieser Frage in die Kompetenz der Kommunen.Das historisch gewachsene Gefüge der Kleingartenanlagen könnte so leichter bewahrt werden. 

Sollte der Gesetzgeber wider Erwarten zu einem solchen Schritt nicht bereit sein, sondern die Lösung eher in einer baurechtlichen Aufwertung der Kleingartenflächen sehen, dann müßte er dies zwangsläufig mit einem langfristig starken gesetzlichen Kündigungsschutz und sozialverträglichen, gesetzlich begrenzten Pachten verbinden. 

Rechtsschutz und baurechtlichen Schutz von Kleingartenanlagen verstärken

Das derzeitige Bundeskleingartengesetz gibt keiner Kleingartenanlage eine Standortsicherheit und eine Bestandsgarantie. Im Gegenteil. Es enthält die Umwandlung in Bauland erleichternde Kündigungsregelungen.

Künftig müssen Kleingartenanlagen als wichtiger Teil des privaten Grüns der Naherholung per Gesetz geschützt werden, sowohl die Anlage als auch das individuelle Parzellennutzungsverhältnis. Bereits mit einem novellierten Bundeskleingartengesetz müssen hohe Genehmigungs- und Zustimmungshürden errichtet werden, die es in höchstem Maße erschweren, Kleingärten in Bauland umzuwandeln. Dies muß durch einen starken baurechtlichen Schutz ergänzt werden. 

Derzeit ist ein Bruchteil der bestehenden Kleingartenanlagen als Dauerkleingartenanlage in den Flächennutzungs- und Bebauungsplänen ausgewiesen. Dies muß obligatorisch für sämtliche Kleingartenanlagen, unbeschadet ihrer Flächengröße, erfolgen.

Kleingärtner finanziell entlasten

Kleingärtner ersparen der Kommune pro Quadratmeter ihrer Parzelle jährlich mindestens 10 Euro Kosten für Grünpflege. Es ist ein Anachronismus, daß sie dafür seit 1994 noch mit öffentlich-rechtlichen Lasten belegt werden. § 5, Absatz 5 des derzeitigen Bundeskleingartengesetzes gehört ersatzlos gestrichen.

Selbstverständlich sollen von einer Novellierung des Bundeskleingartengesetzes auch die kommunalen Haushalte profitieren, durch Entlastung bzw. durch Mehreinnahmen, aber durchdacht, ausgewogen, gerecht und sozialverträglich muß dies geschehen. Kleingärtner dürfen nicht zu Melkkühen der Kämmerer werden.

Die Kleingartenpacht muß eine gesetzliche Begrenzung behalten. Sie darf nicht durch Angebot und Nachfrage bestimmt werden.

In den Kleingartenanlagen existieren zumindest drei Nutzungskategorien nebeneinander: Tages- und Wochenendgärtner, Sommerbewohner, Dauerbewohner.

Für Tages- und Wochenendgärtner ohne Sommerwohnanspruch könnte sich auch künftig die Pacht an der derzeitigen gesetzlichen Obergrenze orientieren.

Für die beiden oberen Kategorien könnte die Pacht ein Zwei- bzw. Dreifaches dieser Mindestpacht betragen. 

Vor allem aber muß an jene Menschen gedacht werden, die einen Kleingarten am nötigsten brauchen: die sozial Schwächeren. So könnte der Gesetzgeber festlegen, daß bis zu einem Drittel der Parzellen einer Anlage an Pächter mit einem definierten geringen Familieneinkommen verpachtet werden darf. Bei Nachweis ihrer Bedürftigkeit zahlen sie immer den niedrigsten Pachtzins. Ihnen könnten auch zinslose Kredite für den Erwerb der Laube gewährt werden etc.

Belastungen mit Zweitwohnungssteuer und mit Grundsteuer müssen für Kleingärtner durch Gesetz von vornherein ausgeschlossen werden.

Eine sozial ausgewogene finanzielle Belastung der Kleingärtner würde das Werben für privates Grün unter den Mietern stark befördern.

Wohnen im Kleingarten legalisieren

Das Wohnen im Kleingarten macht die Anlagen sicherer, vor Grundstücksspekulation und vor Kriminalität. Wohnen im Kleingarten fördert eine optimale soziale Struktur der Kleingärtnergemeinschaften - Tagesgärtner, Wochenendgärtner, Sommerbewohner und Dauerbewohner - in den neuen Ländern dazwischen noch ein paar Parzellen im Eigentum der früheren Pächter. Wohnen im Kleingarten hat Tradition.

Das „Sommerwohnen“, das heute bereits vielfache Praxis ist, müßte im Gefolge einer zeitgemäßen, familienfreundlichen Laubenaustattung ohne hin legalisiert werden. Für das „Dauerwohnen“ ist vom Gesetzgeber zu fordern, daß er Wohnen in jenen Kleingartenanlagen legalisiert, wo es eine Tradition besitzt, zumindest aber objektbezogen das Dauerwohnen auf jenen Parzellen sanktioniert, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundeskleingartengesetzes (1983, 1990) bewohnt waren, daß er hier den Bestandschutz für das zum Wohnen geeignete Gebäude und für dessen bestimmungsgemäße Nutzung in Übereinstimmung bringt. Der derzeitige subjektbezogene Bestandsschutz des Wohnens im Kleingarten ist kontraproduktiv: das Gebäude darf auf „alle Ewigkeit“ bestehen (es besitzt einen objektbezogenen Bestandsschutz), doch wenn der Bewohner verstirbt oder wegzieht, darf es nicht mehr zum Wohnen genutzt werden. Hier ist Umdenken von Nöten. Zugleich muß eine automatische Erschließungspflicht der Kommune für Anlagen mit Dauerbewohnern gesetzlich ausgeschlossen werden.

Selbstverwaltung modernisieren

Mit der Bodennutzungsverordnung von 1919 ist das Prinzip geschaffen worden, daß Kleingartenflächen nur an kleingärtnerisch gemeinnützige Organisationen verpachtet werden dürfen. Man wollte damit in diesem Bereich Grundstücksspekulation verhindern.

§ 4, Abs. 2 des Bundeskleingartengesetzes schreibt sogar vor: „Ein Zwischenpachtvertrag, der nicht mit einer als gemeinnützig anerkannten Kleingärtnerorganisation oder der Gemeinde geschlossen wird, ist nichtig.“ Deshalb wird von Zwischenpächtern eine zweifache Gemeinnützigkeit gefordert: die steuerrechtliche im Sinne der Abgabenordnung, über die das zuständige Finanzamt befindet, und die kleingärtnerische, die von einer auf Landesebene zuständigen Behörde verliehen und kontrolliert wird. Die so genannte kleingärtnerische Gemeinnützigkeit ist obsolet geworden. Seit es gesetzlich möglich geworden ist, Kleingartenland jederzeit in Bauland umzuwandeln, hat ein Zwischenpächter - ob gemeinnützig oder nicht - darauf überhaupt keinen Einfluß. Ebenso ist es Schönfärberei, daß die Zwischenpächter die Interessen der Kleingärtner vertreten. Sie sind als Vertragspartei der Beauftragte und Bevollmächtigte des Grundstückseigentümers und die Interessen der Kleingärtner können sie in diesem Vertragskorsett so vertreten wie ein guter Patron, der auch mal Gnade vor Recht ergehen läßt.

Das derzeitige Konstrukt hat seinen Sinn verloren. Hinzu kommt die Praxis der Zwangsmitgliedschaft in der Kleingärtnerorganisation des Zwischenpächters, verbunden mit der leidigen, konfliktbeladenen Verquickung von Pacht- und Vereinsangelegenheiten (gestützt auf ein Urteil des Oberlandesgerichtes Hamm hat der VDGN dazu im Verbandsjournal „Das Grundstück“, Nr.8/9-2006, S. 11 ausführlich Stellung genommen).

Es wird ein neuer Typ eines steuerrechtlich gemeinnützigen Zwischenpächters gebraucht, der z.B. als gemeinnützige GmbH auch Grund und Bodens zur Nutzung als privates Grün der Naherholung erwerben und als privates Grün bewirtschaften kann. Das Modell der dem VDGN angehörenden Gemeinnützigen Essener Grund- und Boden GmbH, auf deren eigenem Gelände mehr als 2000 Familien einen Kleingärten gepachtet haben, könnte dafür eine gewisse Orientierung abgeben. Es sind aber auch Modelle denkbar, nach denen die Kleingärtnervereine ihre Anlagen selbst verwalten. Zwischenpächterfunktion und Interessenvertretung der Kleingärtner sollten generell streng getrennt werden. Kleingärtnerorganisationen sollten sich der Eigentümerverantwortung und der wirtschaftlichen Risiken eines Zwischenpächters weitestgehend enthalten, sich gegebenenfalls auf vertraglicher Grundlage an der Selbstverwaltung der Anlagen beteiligen und vor allem die Interessenvertretung der Kleingärtner in den Mittelpunkt ihrer Tätigkeit stellen.

Obwohl die Mehrzahl der praktischen Ausführungsfragen des Kleingartenwesens zweifelsfrei in die Kompetenz der Länder und Kommunen fällt, müssen die gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen für den Erhalt und die Erweiterung des Grüns in Kleingartenanlagen, der Naherholung, speziell die Verantwortung der Länder und Kommunen, Standortsicherheit, Kündigungsschutz sowie Pachtbegrenzung auf Grund ihres enormen sozialen und ökologischen Gewichtes nach wie vor in einem Bundesgesetz festgeschrieben werden.

Der VDGN appelliert an die Abgeordneten des Deutschen Bundestages, an die Mitglieder der Bundesregierung, an die Landes - und Kommunalpolitiker, an die kommunalen Spitzenverbände und an alle Kleingärtnerorganisationen, sich einer Novellierung des Bundeskleingartengesetzes aus der Sicht der sozialen Stadt, einer, dem Umweltschutz und dem sozialen Frieden dienenden Naherholung zu öffnen und konstruktiv an der Meinungsbildung zu den o.g. Fragen und Problemen teilzunehmen. Der aktiven Mitwirkung des VDGN können alle Beteiligten auch weiterhin gewiß sein.

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